03 noviembre 2015

Riqueza privada sobre espacio público: comentarios a los estudios del Corredor Chapultepec

Por: Carlos A. López-Morales y Salvador Medina Ramírez*

Han existido diversos análisis del Corredor Chapultepec criticando su necesidad. El gobierno del DF, a través de ProCDMX, lo ha defendido entre otras formas mencionando que es socialmente rentable. Para ello se apoyan en dos estudios que “demuestran la necesidad” de su creación (CCC, 2015): El  Estudio de Evaluación Socio-Económica (CEE-ITESM, 2015a), cuyo objetivo es el de determinar la rentabilidad económica del Corredor, y el Estudio de Evaluación Técnica-Financiera (CEE-ITESM, 2015b), cuyo objetivo es el de evaluar la pertinencia paramétrica de los modelos económico-financiero y de mercado del Corredor. Estos estudios concluyen que la “riqueza del país” aumenta y que el proyecto es “socialmente rentable”, por lo que recomienda abiertamente su construcción. Además, estas conclusiones han servido para fundamentar el aspecto comercial del Corredor, pues allí se aduce que existe una “demanda social” por comercio en la zona y que el financiamiento privado evita la utilización del presupuesto del Gobierno del DF.

No obstante, un examen detallado de dichos documentos revela que el análisis costo-beneficio allí realizado solamente contabiliza los beneficios privados y los costos in situ del polígono intervenido y que, por lo tanto, una evaluación del impacto social está realmente ausente: no hay información que determine si la rentabilidad social del Corredor es verdaderamente positiva. Por lo tanto, ProCdMx, la agencia de inversiones del DF, está promoviendo un proyecto de intervención urbana en el espacio público sustentado en una evaluación financiera que sólo toma en cuenta la rentabilidad privada y que desconoce abiertamente el aspecto social de los impactos. Razones por las cuales no se apega a los lineamientos de rentabilidad social ni al manual de evaluación de los esquemas de Asociación Público-Privada (APPs) que la Secretaría de Hacienda establece (DOF, 2013; y SHCP, sf.).

La mutación a-fortiori del beneficio privado en “riqueza pública”
La evaluación socio-económica (CEE-ITESM, 2015a) determina la rentabilidad social del Corredor en un valor presente neto (VPN) de 646 millones de pesos (mdp) descontados al 10% anual en un plazo de 30 años. Como en cualquier análisis costo-beneficio, la elección de los costos y los beneficios resulta crucial para determinar el alcance de sus conclusiones. La Tabla 1 muestra que, por un lado, los costos contemplados son únicamente aquellos in situ, limitados al polígono intervenido, lo que obvia la ocurrencia y evaluación de costos externos; por otro lado, la misma Tabla muestra que los beneficios contemplados son predominantemente privados, aunque allí se presenten como “sociales”. Ambos elementos cuestionan de modo fundamental el carácter “social” de sus conclusiones.

Tabla 1: Elección de costos y beneficios en la Evaluación Socio-económica
Costos
Beneficios “sociales”
Comercialización
Comercial (islas, restaurantes, locales, snacks, sub-anclas)*
Mantenimiento
Plusvalía en fase de construcción
Cobranza
Por actividades de cultura
Desarrollo
Por actividades de salud
Reemplazo y mantenimiento mayor
Valor de rescate
Inversión inicial

Molestias en construcción

* La evaluación Socio-económica llama al beneficio comercial por estos conceptos “excendente social neto”, lo cual aquí se denomina “beneficio comercial”, pues eso es lo que se contabiliza.
Fuente: elaboración propia con base en CEE-ITESM (2015a).

El “beneficio comercial” estima los ingresos de alrededor de 700 establecimientos comerciales a partir de un estudio de mercado cuya metodología es técnicamente deficiente: en lugar de contemplar las características locales relevantes a las actividades en el proyecto evaluado (por ejemplo, afluencia, niveles de actividad, poder adquisitivo de la población objetivo, etc.), dicho estudio extrapola datos nacionales provenientes de los Censos Económicos de 2008. En particular, utiliza el valor bruto censal de la producción de algunos sectores económicos a precios de 2008 para asignarlos como ingreso anual de dichos establecimientos a precios de 2015 después de implementar factores de indexación por inflación. Este método produce sesgos al menos por dos razones: (a) porque asume como válidas localmente las características promedio a nivel nacional, omitiendo desigualdades en las estructuras interna y regional del sector comercio en el país y, (b) porque se basa en datos observados en un contexto económico particular (el nacional en 2008), lo que obvia proyecciones sobre el mediano y largo plazos de las variables que sean relevantes para el proyecto en cuestión[i].

Inexplicablemente para el rigor técnico, los documentos no reparan en la afectación por dichos sesgos sobre las estimaciones ofrecidas. En cambio, allí se realiza una “maroma conceptual” al transformar el ingreso comercial en "excedente neto social", lo que oculta la característica eminentemente privada de su naturaleza: se trata, como ya se dijo, de los beneficios económicos de los 700 establecimientos comerciales que eventualmente se instalarían en el Corredor. Por otro lado, el concepto de “plusvalía” estima las ganancias en los predios aledaños únicamente durante el período de construcción (tomando parámetros de la Vía RecreActiva de Guadalajara, no del Distrito Federal) y no incluye el aumento en el valor de dichos predios una vez que el Corredor opere, ni mucho menos internaliza los costos potenciales de desplazamiento de inquilinos por el asociado proceso de gentrificación en la zona. Como es claro, dicho beneficio lo perciben los propietarios de dichos predios, por lo que también tienen una naturaleza eminentemente privada. 

Figura 1: Flujo de beneficios en el corredor Chapultepec (miles de pesos de 2015)
Nota: La memoria de cálculo se encuentra disponible en esta dirección electrónica: https://goo.gl/JalbDS
Fuente: elaboración propia con datos de CEE-ITESM (2015a).

El concepto de “cultura” también extrapola el valor agregado censal bruto de la producción de establecimientos culturales observados en los Censos Económicos, asumiendo que sólo 5 de tales establecimientos se instalan en el Corredor (lo que contrasta con los 700 establecimientos comerciales ya comentados); mientras que los beneficios de “salud” hacen lo propio asumiendo que sólo un establecimiento para tales actividades se instala en el Corredor. Por último, el concepto de “salvamento” asume que al final del período útil de 30 años el Corredor tendrá “usos alternativos” que podrán beneficiarse de que la infraestructura ya esté allí, y asume que el valor corriente de la misma es de 585 millones de pesos, correspondiente al valor actual de la construcción. Hay que decir que en dichos documentos está ausente la discusión sobre cuáles pueden ser esos usos alternativos y sobre la adecuación técnica de la infraestructura del Corredor una vez terminando el periodo de concesión. 

En la Figura 1 se aprecia que el ingreso comercial domina el flujo total de beneficios en prácticamente todo el período de operación, y que existe una enorme diferencia entre la magnitud de dichos beneficios con los de “cultura” o los de “salud”. La relación entre ingresos comerciales y culturales, por ejemplo, es de 37 a 1, mientras que la existente entre ingresos comerciales y por salud es aún mayor. Asimismo, la Tabla 2 resume la naturaleza eminentemente comercial de la evaluación financiera del Corredor. Allí se expone, por un lado, el dominio de los establecimientos comerciales ya comentado y, por otro, la contribución porcentual de las categorías en el valor presente total de los beneficios: de cada 100 pesos de beneficio total, 93.5 son por comercio, 2.5 son por cultura, 1.7 por plusvalía y sólo 70 centavos son por salud. Estos datos ilustran el despropósito que es llamarle “excedente neto social” al beneficio comercial, de naturaleza eminentemente privada, y “Corredor-Cultural Chapultepec” a lo que claramente es un corredor comercial sobre el espacio público.

Tabla 2. El carácter predominantemente comercial del Corredor Chapultepec

Concepto de beneficio
Valor presente en el horizonte de planeación*
Número de establecimientos en el Corredor
Mdp
%
Comercio
1,846
93.5
700
Plusvalía
34
1.7
-
Cultura
50
2.5
5
Salud
14
0.7
1
Salvamento
30
1.5
-
Total
1,974
100.0
706
Nota: El horizonte de planeación es de 30 años. El valor presente se calcula con tasa de descuento de 10%. La memoria de cálculo se encuentra disponible en esta dirección electrónica: https://goo.gl/JalbDS
Fuente: elaboración propia con datos de CEE-ITESM (2015a).

Por su parte, la Evaluación Técnico-Financiera (CEE-ITESM, 2015b), después de dar por buenos todos los supuestos sobre los que se basa la Evaluación Socio-Económica, concluye que la rentabilidad resultante es aún poco atractiva para los inversionistas, por lo que sugiere la ampliación de la concesión a 40 años en lugar de los 30 evaluados. Este segundo documento exhibe muy bien el privilegio a la rentabilidad privada como único indicador de viabilidad financiera del Corredor, ya que se concluye que la rentabilidad es inversamente proporcional a la extensión de áreas verdes: mientras un incremento del 30% en el área comercial la eleva en un 42.5%, un incremento del 25% en la extensión de áreas verdes prácticamente la nulifica (ver gráficas 4.1 y 4.2 en CEE-ITESM, 2015b).

La Evaluación Técnico-Financiera, además, reporta que el incremento en la rentabilidad privada por cada punto porcentual adicional de área comercial es mayor en magnitud que el decremento en dicha rentabilidad por cada punto porcentual extra de área verde (ver gráficas 4.1 y 4.2, y el texto que las comenta, en CEE-ITESM, 2015b). Dado este comportamiento, el documento sugiere una reducción de la extensión de áreas verdes a favor del área comercial, aunque sólo en un 5 ó 10% “para no afectar el atractivo de imagen urbana” (CEE-ITESM, 2015b, p. 105 y 108). Como queda claro, cualquier evaluación económica de los beneficios sociales de mayor área verde está fuera del análisis financiero realizado y de la narrativa presentada.

Análisis costo-beneficio à la ProCDMx
Los problemas no terminan allí. Los estudios dicen haber tomado en cuenta todos los costos asociados al Corredor; sin embargo, la Tabla 1 indica que los costos contemplados son únicamente aquellos in situ, por lo que obvian categorías de costos externos. Algunos conceptos de costos externos que deberían contemplarse en un examen mínimamente social son los siguientes:
     Costos por desplazamiento de inquilinos (gentrificación) debido a la elevación de la renta ante el incremento de plusvalías (valor del suelo).
     Pérdida potencial de ingresos comerciales de establecimientos ubicados en la zona de influencia del Corredor y costos asociados al desempleo generado por este efecto.
     Costos de la construcción de la línea de Metrobús y de posibles nuevas estaciones de Ecobici, que tendría que asumir el GDF por estar fuera del proyecto de inversión.
     Costos de riesgo asociados a que no se cumpla el porcentaje de ocupación comercial contemplado durante la operación del Corredor. ¿Qué pasa si no se realiza la ganancia comercial que, como se ve, representa el mayor componente de ingresos en la evaluación? ¿Se asume que los contribuyentes del DF funcionan como prestamistas de última instancia en caso de rescate?
     Costos netos por emisiones y por tiempo de viaje del flujo vehicular resultante respecto a la línea base.

Mientras que las mayores deficiencias técnicas del análisis costo-beneficio del Corredor son las de reducir lo social a lo meramente comercial y la de limitarse únicamente al polígono de intervención, se pueden comentar los siguientes problemas adicionales:

     La tasa de descuento utilizada (10%, de la Unidad de Inversiones de Hacienda, ver SHCP, 2015) puede resultar baja para evaluar beneficios futuros que están mal estimados y que exhiben situaciones de riesgo en el mediano y largo plazos; además, que  minimiza los costos asociados a los riesgos de financiamiento y operación en el horizonte de planeación. En otras palabras, está sobrevalorando beneficios inciertos y, por lo tanto, la Tasa Interna de Retorno Social. La literatura relevante sugiere evaluar proyectos en situaciones de alto riesgo con tasas de descuento altas y haciendo ejercicios de sensibilidad sobre su valor.
     La sensibilización de variables no es análisis de riesgo. La evaluación del Corredor sensibiliza el VPN sólo sobre los valores de algunas variables (inversión inicial, costos de operación, e ingresos por comercio y plusvalía), y concluye que no identificó “riesgos extraordinarios” en el proyecto. No obstante, tanto los lineamientos de evaluación de asociaciones público-privadas (DOF, 2013) como el manual respectivo (SHCP, sf.) requieren que el análisis de riesgo incluya la utilización de tasas libres de riesgo, la identificación de las acciones de mitigación (fianzas, seguros, coberturas, etc.), y la identificación de los factores que alimentan el riesgo sistémico y sus probabilidades de ocurrencia. Dado que estas características están ausentes en la evaluación, el análisis de riesgo se encuentra prácticamente ausente.
     Utilización inadecuada de jerga técnica bien definida. La evaluación dice haber utilizado “precios sociales” en la evaluación de beneficios, pero realmente éstos están estimados con los precios de mercado observados en los Censos Económicos, por lo que tampoco atiende al manual de evaluación de rentabilidad social de APPs, pues éste define los precios sociales como aquellos que “incluyen el costo de oportunidad de utilizar un bien o servicio y que pueden diferir de los precios de mercado” (SHCP, sf., p. 226). Por otro lado, tergiversa la noción de excedente neto social al hacerla conceptualmente equivalente al ingreso comercial, de naturaleza privada.
     La evaluación determina que existe en déficit de espacios comerciales de alrededor de 124 mil m2 en la zona de influencia. No obstante, el estudio de mercado y la metodología para determinar ese déficit no se incluyen en los documentos referidos. Mientras no se pueda auditar, hay que decir que dicho supuesto aparece de forma ad-hoc para justificar “socialmente” el carácter eminentemente comercial del Corredor.
     A pesar de que los lineamientos de evaluación de APPs (DOF, 2013) requieren el análisis de las alternativas que también solucionen la problemática en cuestión, no existe ninguna evaluación financiera de las alternativas (i.e., no hacer nada, la intervención a nivel de calle, etc.) para establecer referentes de comparación financiera.
     El análisis costo-beneficio pareciera no haber sido elaborado por una entidad independiente que velara por el interés público, sino que fue elaborado por el Centro de Estudios Estratégicos del Tec de Monterrey, Campus Guadalajara, teniendo al consorcio constructor como cliente principal (Invex Constructores, Grupo Acosta Verde y Constructora Garza Ponce).

A modo de cierre
La agencia de inversiones del DF, ProCdMx, está promoviendo una intervención en el espacio público basándose en un análisis costo-beneficio que i) no toma en cuenta el carácter social de los impactos; ii) únicamente toma en cuenta los costos in situ y no considera los efectos negativos (externalidades negativas) que pueda generar a su alrededor; iii) presenta como “riqueza social” un flujo de beneficios en el que 93 pesos de cada 100 corresponden a beneficio comercial; iv) tiene una deficiente estimación del riesgo; v) no se apega a las prácticas requeridas tanto en los lineamientos como en el manual de evaluación de APPs de la SHCP; y vi) fue realizado, al parecer, a petición del constructor y no por una entidad independiente que tenga en mente el beneficio público. Por tales motivos, sin más, las afirmaciones respecto a la rentabilidad social del Corredor carecen de un sustento técnico robusto. En este sentido, es políticamente irresponsable promover la asignación de espacio público a un Corredor eminentemente comercial basado en un análisis caracterizado por mala técnica en la estimación de beneficios netos que son predominantemente privados. Tal y como está definido y evaluado en la información disponible, el Corredor es un riesgo que la Ciudad no se puede permitir correr.

Igualmente, alrededor del proyecto existe lo que puede definirse llanamente como publicidad engañosa a varios niveles. En un nivel técnico, por ejemplo, al aducir que el Corredor es socialmente rentable cuando realmente lo único evaluado es la rentabilidad privada; o en un nivel de difusión, con meros mensajes publicitarios sin sustento técnico en las cuentas de redes sociales oficiales del proyecto. Si bien quedan por definirse las responsabilidades de las autoridades involucradas en promover intervenciones urbanas con sustento técnico no-robusto y publicidad engañosa, se requiere la recomposición del proceso político de la intervención urbana en Chapultepec. Esto implica, primero, un nuevo proceso que no deje dudas de inicio sobre su apertura y transparencia; segundo, una evaluación de la rentabilidad social que tome en cuenta diferentes alternativas (incluyendo el tipo de financiamiento), que no esté basada en la rentabilidad privada como indicador suficiente, y que esté a cargo de una entidad independiente al consorcio constructor con el objetivo simple y claro de velar por el interés público.

* Carlos A. López Morales, economista (UNAM, CIDE, Rensselaer); profesor de la Facultad de Economía de la UNAM e investigador en temas de economía ambiental. Salvador Medina Ramírez. Economista/Urbanista. Actualmente labora en el Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo.

Memoria de cálculo:

Referencias:
  1. CCC, 2015, Página electrónica de difusión del Corredor Cultural Chapultepec, Gobierno del Distrito Federal. http://www.ccchapultepec.mx/descripcion/estudios/  Último acceso: 19/10/2015.
  2.  CEE-ITESM, 2015a, Estudio de Evaluación Socio-económica del Proyecto de Coinversión Corredor Chapultepec, Tecnológico de Monterrey, Acosta Verde, GP Construcción e Invex Constructores. Disponible en versión electrónica en: http://www.ccchapultepec.mx/wp-content/uploads/2015/08/1-TEC-Estudio-Socioecon%C3%B3mico-V06.pdf  Último acceso: 19/10/2015.
  3. CEE-ITESM, 2015b, Estudio de Evaluación Técnico-Financiera del Proyecto de Coinversión Corredor Chapultepec, Tecnológico de Monterrey, Acosta Verde, GP Construcción e Invex Constructores. Disponible en versión electrónica en: http://www.ccchapultepec.mx/wp-content/uploads/2015/08/2-TEC-T%C3%A9cn-Finan-Corredor-Chapultepec-240715-V06.pdf  Último acceso: 19/10/2015.
  4.  DOF, 2013, Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público-privada, disponible en: http://www.hacienda.gob.mx/LASHCP/MarcoJuridico/ProgramasYProyectosDeInversion/Lineamientos/lineamientos_app_31_dic_13.pdf  Último acceso 19/10/2015.
  5. SHCP, 2015, “Tasa social de descuento”, página electrónica:  http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/ppi/Paginas/TasaSocialdeDescuento.aspx  Último acceso: 19/10/2015.
  6. SHCP, sf., Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada, Disponible en: http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/ppi/ProyectosAPP/Manual%20APP%20221112.pdf Último acceso: 19/10/2015.

[i] Por ejemplo, todo parece señalar que el flujo de beneficios esperados en el futuro se mantiene constante debido a que no suponen ningún tipo de dinámica de crecimiento o inflacionaria. Esto contrasta con el estudio técnico-financiero (CEE-ITESM, 2015b) que supone una tasa de inflación del 3.5% para los flujos futuros. Si bien, este proceso de estimación es cuestionable, no afecta las conclusiones de esta nota. 

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