08 noviembre 2015

Bicicletas: ¿la revolución urbana que no será?

La popularización de la bicicleta como medio de transporte a nivel urbano ha provocado una discusión, a menudo polarizada, sobre la cantidad de espacio público destinada al automóvil particular en las calles. Una discusión en la que muchos de los ciclistas se asumen superiores moralmente a los automovilistas debido a las bondades ecológicas del uso de la bicicleta, a la autonomía que les concede frente a los congestionamientos y al hecho de que parecen sentirse más valientes que el común de las personas por circular por las calles de la ciudad. Una actitud arrogante, nada distante de la de los automovilistas que consideran que ellos son dueños de la calle, incluyendo las banquetas, que utilizan para estacionarse. Esta actitud y la subsecuente polarización que genera podrían terminar matando las promesas de un mejor medio ambiente para las ciudades, ese ambiente de libertad y de emancipación que la bicicleta abandera.
Los activistas y grupos pro-uso de la bicicleta han abierto una hendidura en el discurso dominante de la movilidad urbana basada en el automóvil –discurso que no es más que expresión de un modelo de ciudad fragmentado, segregado y antidemocrático que aliena a la mayor parte de sus habitantes. Esta hendidura se debería aprovechar para transformar las ciudades. Sin embargo, las protestas y demandas de estos grupos en pro de más infraestructura ciclista no implican en general un cambio radical de la manera en que se produce, utiliza y representa el espacio público y la ciudad. Es natural así que, mientras sus demandas son satisfechas parcial y eventualmente, se continúe construyendo infraestructura para el automóvil y desarrollando grandes proyectos urbanos que encarecen y expulsan a poblaciones –y la desigualdad general se agudiza y la contaminación no se resuelve.
De continuar así, la presión que ejercen los grupos pro-ciclistas hará que todo cambie (en infraestructura ciclista) para que todo siga igual (con respecto a las razones de fondo de la desigualdad urbana). De este modo, la oportunidad que se había abierto para replantear las ciudades se habrá perdido, al ser nulificados políticamente estos grupos. Dicho otro modo: la creación de más infraestructura para la bicicleta no cambiará por sí sola ni en gran medida las políticas actuales de la ciudad.
Por esta razón es importantísimo abandonar el discurso dicotómico de autos versus bicicletas y comprender que los conductores de automóviles también son habitantes de las urbes. Todos padecemos por igual la dominación de las políticas de libre mercado con una mínima intervención estatal –puesto que el paradigma neoliberal también existe y prevalece en el urbanismo– y todos tenemos que vivir con los efectos provocados por el automóvil, dentro o fuera de él, ese fetiche del cenit del siglo XX, objeto predilecto de la nación capitalista más exitosa de entonces, Estados Unidos.
Los mismos ciclistas están expuestos a esta suerte de fetichismo. Así como buena parte de las personas persigue el estatus social que brinda el tener un automóvil en el capitalismo privatizador, muchos ciclistas urbanos adquieren bicicletas de lujo para marcar su estatus (sirvan de ejemplo las bicicletas Brompton). De igual modo, ellos también son víctimas del mal transporte público, el cual provoca que tanto los automovilistas como los ciclistas eviten utilizarlo. En otras palabras: muchos ciclistas adoptan el paradigma capitalista neoliberal que auspicia la solución individual, el sálvese quien pueda (de ser posible con lujo), en vez de promover la construcción de un Estado capaz de generar equidad mediante soluciones colectivas. (Ahí está, por ejemplo, el discurso que afirma que el “cambio está en uno mismo”.) Basta de asumir, pues, que el andar en bicicleta tiene el potencial de resolver la desigualdad urbana generada por políticas públicas no pensadas para todos, por la ideología de la competitividad prevaleciente en las ciudades y por el rechazo ideológico a generar respuestas públicas y colectivas a problemas públicos y colectivos.
Una manera de evitar que la oportunidad de cambio real planteada por el ciclismo no se pierda es a través de la politización de los grupos ciclistas (mientras los haya). Es necesario llevar el debate más allá de la discusión estéril de los autos contra las bicis y de la mera demanda de crear mayor infraestructura para las bicis. Hay que llevar las batallas al tema del espacio público y de la construcción de la ciudad misma. El movimiento ciclista ha dado en el punto clave de la distribución inequitativa del espacio público y del uso privilegiado de la ciudad por unos cuantos. No obstante, su lucha actual no parece tener como fin cambiar de fondo esta problemática (al menos no en la mayor parte de los casos) sino contar con una infraestructura segregada y con prerrogativas especiales. La verdadera lucha es por desactivar las políticas públicas y las instituciones que permiten que esta distribución inequitativa se mantenga a diario y por garantizar el derecho a la ciudad para todos sus habitantes de manera irrestricta.
Esto implica abandonar consignas absurdas como “Mejor en bici”, “Te reto a que te bajes del auto”, “Bájate del auto, súbete a la bici”, etc. La bicicleta es un medio de transporte que no todos pueden usar (por capacidades físicas o por las distancias que es necesario recorrer) y que puede ser tan o más individualista como el automóvil. Se requiere, así, formular demandas que realmente generen cambios radicales, como sistemas de transporte 100% públicos, mecanismos democráticos de participación ciudadana, mecanismos redistributivos de la riqueza que desincentiven el uso del auto, inversión pública en transporte urbano y en espacio público con un enfoque de equidad y redistributivo, entre muchas otras medidas.
De igual manera, avanzar en la discusión implica abandonar el uso ingenuo de falsos argumentos economicistas, como el que asegura que el uso de la bicicleta vuelve a las “ciudades competitivas” al incrementar las ventas, el valor del suelo o la productividad (argumentos expuestos inocentemente en “Bicieconomía”). Este tipo de argumentos-propaganda son justamente los que el neoliberalismo despliega retóricamente para justificar una gran variedad de políticas de desarrollo urbano gentrificador que, de hecho, son la causa de la segregación y el empobrecimiento de grandes masas urbanas. Este fenómeno es casi obvio en la idea de que es necesario crear proyectos ciclistas emblemáticos en las zonas de más altos ingresos de las ciudades para que después estos sean replicados en otros lados, con lo que suele aumentar aún más la concentración del ingreso en una zona y de gasto público regresivo en los mismos lugares. Esta idea es similar a la idea errónea de que hay que generar riqueza para después repartirla –como si una vez que los ricos fueran más ricos y poderosos tuvieran algún motivo para ceder lo ganado. Así, la lucha más importante de todas es la que tiene que ver con el control público del suelo y con un desarrollo urbano con fines de equidad. De lo contrario los especuladores inmobiliarios y las grandes constructoras continuarán imponiendo su lógica mercantilista, con el resultado de ciudades más desiguales y caracterizadas por un uso masivo del auto –y todo esto, dicho sea de paso, con la ayuda de los grupos pro uso de la bicicleta. Hay que evitarlo.

No se trata de ser pesimistas ante las acciones del movimiento ciclista ni de menospreciar sus triunfos. Por el contrario: se trata de comprender su enorme potencial para transformar radicalmente las ciudades; de entender que la bicicleta puede ser un verdadero instrumento de emancipación; de soñar y crear una sociedad diferente en grupo, una verdadera revolución urbana nacida de la bicicleta. Aún hay que echarla a andar.
Publicado originalmente en Horizontal.mx

03 noviembre 2015

Riqueza privada sobre espacio público: comentarios a los estudios del Corredor Chapultepec

Por: Carlos A. López-Morales y Salvador Medina Ramírez*

Han existido diversos análisis del Corredor Chapultepec criticando su necesidad. El gobierno del DF, a través de ProCDMX, lo ha defendido entre otras formas mencionando que es socialmente rentable. Para ello se apoyan en dos estudios que “demuestran la necesidad” de su creación (CCC, 2015): El  Estudio de Evaluación Socio-Económica (CEE-ITESM, 2015a), cuyo objetivo es el de determinar la rentabilidad económica del Corredor, y el Estudio de Evaluación Técnica-Financiera (CEE-ITESM, 2015b), cuyo objetivo es el de evaluar la pertinencia paramétrica de los modelos económico-financiero y de mercado del Corredor. Estos estudios concluyen que la “riqueza del país” aumenta y que el proyecto es “socialmente rentable”, por lo que recomienda abiertamente su construcción. Además, estas conclusiones han servido para fundamentar el aspecto comercial del Corredor, pues allí se aduce que existe una “demanda social” por comercio en la zona y que el financiamiento privado evita la utilización del presupuesto del Gobierno del DF.

No obstante, un examen detallado de dichos documentos revela que el análisis costo-beneficio allí realizado solamente contabiliza los beneficios privados y los costos in situ del polígono intervenido y que, por lo tanto, una evaluación del impacto social está realmente ausente: no hay información que determine si la rentabilidad social del Corredor es verdaderamente positiva. Por lo tanto, ProCdMx, la agencia de inversiones del DF, está promoviendo un proyecto de intervención urbana en el espacio público sustentado en una evaluación financiera que sólo toma en cuenta la rentabilidad privada y que desconoce abiertamente el aspecto social de los impactos. Razones por las cuales no se apega a los lineamientos de rentabilidad social ni al manual de evaluación de los esquemas de Asociación Público-Privada (APPs) que la Secretaría de Hacienda establece (DOF, 2013; y SHCP, sf.).

La mutación a-fortiori del beneficio privado en “riqueza pública”
La evaluación socio-económica (CEE-ITESM, 2015a) determina la rentabilidad social del Corredor en un valor presente neto (VPN) de 646 millones de pesos (mdp) descontados al 10% anual en un plazo de 30 años. Como en cualquier análisis costo-beneficio, la elección de los costos y los beneficios resulta crucial para determinar el alcance de sus conclusiones. La Tabla 1 muestra que, por un lado, los costos contemplados son únicamente aquellos in situ, limitados al polígono intervenido, lo que obvia la ocurrencia y evaluación de costos externos; por otro lado, la misma Tabla muestra que los beneficios contemplados son predominantemente privados, aunque allí se presenten como “sociales”. Ambos elementos cuestionan de modo fundamental el carácter “social” de sus conclusiones.

Tabla 1: Elección de costos y beneficios en la Evaluación Socio-económica
Costos
Beneficios “sociales”
Comercialización
Comercial (islas, restaurantes, locales, snacks, sub-anclas)*
Mantenimiento
Plusvalía en fase de construcción
Cobranza
Por actividades de cultura
Desarrollo
Por actividades de salud
Reemplazo y mantenimiento mayor
Valor de rescate
Inversión inicial

Molestias en construcción

* La evaluación Socio-económica llama al beneficio comercial por estos conceptos “excendente social neto”, lo cual aquí se denomina “beneficio comercial”, pues eso es lo que se contabiliza.
Fuente: elaboración propia con base en CEE-ITESM (2015a).

El “beneficio comercial” estima los ingresos de alrededor de 700 establecimientos comerciales a partir de un estudio de mercado cuya metodología es técnicamente deficiente: en lugar de contemplar las características locales relevantes a las actividades en el proyecto evaluado (por ejemplo, afluencia, niveles de actividad, poder adquisitivo de la población objetivo, etc.), dicho estudio extrapola datos nacionales provenientes de los Censos Económicos de 2008. En particular, utiliza el valor bruto censal de la producción de algunos sectores económicos a precios de 2008 para asignarlos como ingreso anual de dichos establecimientos a precios de 2015 después de implementar factores de indexación por inflación. Este método produce sesgos al menos por dos razones: (a) porque asume como válidas localmente las características promedio a nivel nacional, omitiendo desigualdades en las estructuras interna y regional del sector comercio en el país y, (b) porque se basa en datos observados en un contexto económico particular (el nacional en 2008), lo que obvia proyecciones sobre el mediano y largo plazos de las variables que sean relevantes para el proyecto en cuestión[i].

Inexplicablemente para el rigor técnico, los documentos no reparan en la afectación por dichos sesgos sobre las estimaciones ofrecidas. En cambio, allí se realiza una “maroma conceptual” al transformar el ingreso comercial en "excedente neto social", lo que oculta la característica eminentemente privada de su naturaleza: se trata, como ya se dijo, de los beneficios económicos de los 700 establecimientos comerciales que eventualmente se instalarían en el Corredor. Por otro lado, el concepto de “plusvalía” estima las ganancias en los predios aledaños únicamente durante el período de construcción (tomando parámetros de la Vía RecreActiva de Guadalajara, no del Distrito Federal) y no incluye el aumento en el valor de dichos predios una vez que el Corredor opere, ni mucho menos internaliza los costos potenciales de desplazamiento de inquilinos por el asociado proceso de gentrificación en la zona. Como es claro, dicho beneficio lo perciben los propietarios de dichos predios, por lo que también tienen una naturaleza eminentemente privada. 

Figura 1: Flujo de beneficios en el corredor Chapultepec (miles de pesos de 2015)
Nota: La memoria de cálculo se encuentra disponible en esta dirección electrónica: https://goo.gl/JalbDS
Fuente: elaboración propia con datos de CEE-ITESM (2015a).

El concepto de “cultura” también extrapola el valor agregado censal bruto de la producción de establecimientos culturales observados en los Censos Económicos, asumiendo que sólo 5 de tales establecimientos se instalan en el Corredor (lo que contrasta con los 700 establecimientos comerciales ya comentados); mientras que los beneficios de “salud” hacen lo propio asumiendo que sólo un establecimiento para tales actividades se instala en el Corredor. Por último, el concepto de “salvamento” asume que al final del período útil de 30 años el Corredor tendrá “usos alternativos” que podrán beneficiarse de que la infraestructura ya esté allí, y asume que el valor corriente de la misma es de 585 millones de pesos, correspondiente al valor actual de la construcción. Hay que decir que en dichos documentos está ausente la discusión sobre cuáles pueden ser esos usos alternativos y sobre la adecuación técnica de la infraestructura del Corredor una vez terminando el periodo de concesión. 

En la Figura 1 se aprecia que el ingreso comercial domina el flujo total de beneficios en prácticamente todo el período de operación, y que existe una enorme diferencia entre la magnitud de dichos beneficios con los de “cultura” o los de “salud”. La relación entre ingresos comerciales y culturales, por ejemplo, es de 37 a 1, mientras que la existente entre ingresos comerciales y por salud es aún mayor. Asimismo, la Tabla 2 resume la naturaleza eminentemente comercial de la evaluación financiera del Corredor. Allí se expone, por un lado, el dominio de los establecimientos comerciales ya comentado y, por otro, la contribución porcentual de las categorías en el valor presente total de los beneficios: de cada 100 pesos de beneficio total, 93.5 son por comercio, 2.5 son por cultura, 1.7 por plusvalía y sólo 70 centavos son por salud. Estos datos ilustran el despropósito que es llamarle “excedente neto social” al beneficio comercial, de naturaleza eminentemente privada, y “Corredor-Cultural Chapultepec” a lo que claramente es un corredor comercial sobre el espacio público.

Tabla 2. El carácter predominantemente comercial del Corredor Chapultepec

Concepto de beneficio
Valor presente en el horizonte de planeación*
Número de establecimientos en el Corredor
Mdp
%
Comercio
1,846
93.5
700
Plusvalía
34
1.7
-
Cultura
50
2.5
5
Salud
14
0.7
1
Salvamento
30
1.5
-
Total
1,974
100.0
706
Nota: El horizonte de planeación es de 30 años. El valor presente se calcula con tasa de descuento de 10%. La memoria de cálculo se encuentra disponible en esta dirección electrónica: https://goo.gl/JalbDS
Fuente: elaboración propia con datos de CEE-ITESM (2015a).

Por su parte, la Evaluación Técnico-Financiera (CEE-ITESM, 2015b), después de dar por buenos todos los supuestos sobre los que se basa la Evaluación Socio-Económica, concluye que la rentabilidad resultante es aún poco atractiva para los inversionistas, por lo que sugiere la ampliación de la concesión a 40 años en lugar de los 30 evaluados. Este segundo documento exhibe muy bien el privilegio a la rentabilidad privada como único indicador de viabilidad financiera del Corredor, ya que se concluye que la rentabilidad es inversamente proporcional a la extensión de áreas verdes: mientras un incremento del 30% en el área comercial la eleva en un 42.5%, un incremento del 25% en la extensión de áreas verdes prácticamente la nulifica (ver gráficas 4.1 y 4.2 en CEE-ITESM, 2015b).

La Evaluación Técnico-Financiera, además, reporta que el incremento en la rentabilidad privada por cada punto porcentual adicional de área comercial es mayor en magnitud que el decremento en dicha rentabilidad por cada punto porcentual extra de área verde (ver gráficas 4.1 y 4.2, y el texto que las comenta, en CEE-ITESM, 2015b). Dado este comportamiento, el documento sugiere una reducción de la extensión de áreas verdes a favor del área comercial, aunque sólo en un 5 ó 10% “para no afectar el atractivo de imagen urbana” (CEE-ITESM, 2015b, p. 105 y 108). Como queda claro, cualquier evaluación económica de los beneficios sociales de mayor área verde está fuera del análisis financiero realizado y de la narrativa presentada.

Análisis costo-beneficio à la ProCDMx
Los problemas no terminan allí. Los estudios dicen haber tomado en cuenta todos los costos asociados al Corredor; sin embargo, la Tabla 1 indica que los costos contemplados son únicamente aquellos in situ, por lo que obvian categorías de costos externos. Algunos conceptos de costos externos que deberían contemplarse en un examen mínimamente social son los siguientes:
     Costos por desplazamiento de inquilinos (gentrificación) debido a la elevación de la renta ante el incremento de plusvalías (valor del suelo).
     Pérdida potencial de ingresos comerciales de establecimientos ubicados en la zona de influencia del Corredor y costos asociados al desempleo generado por este efecto.
     Costos de la construcción de la línea de Metrobús y de posibles nuevas estaciones de Ecobici, que tendría que asumir el GDF por estar fuera del proyecto de inversión.
     Costos de riesgo asociados a que no se cumpla el porcentaje de ocupación comercial contemplado durante la operación del Corredor. ¿Qué pasa si no se realiza la ganancia comercial que, como se ve, representa el mayor componente de ingresos en la evaluación? ¿Se asume que los contribuyentes del DF funcionan como prestamistas de última instancia en caso de rescate?
     Costos netos por emisiones y por tiempo de viaje del flujo vehicular resultante respecto a la línea base.

Mientras que las mayores deficiencias técnicas del análisis costo-beneficio del Corredor son las de reducir lo social a lo meramente comercial y la de limitarse únicamente al polígono de intervención, se pueden comentar los siguientes problemas adicionales:

     La tasa de descuento utilizada (10%, de la Unidad de Inversiones de Hacienda, ver SHCP, 2015) puede resultar baja para evaluar beneficios futuros que están mal estimados y que exhiben situaciones de riesgo en el mediano y largo plazos; además, que  minimiza los costos asociados a los riesgos de financiamiento y operación en el horizonte de planeación. En otras palabras, está sobrevalorando beneficios inciertos y, por lo tanto, la Tasa Interna de Retorno Social. La literatura relevante sugiere evaluar proyectos en situaciones de alto riesgo con tasas de descuento altas y haciendo ejercicios de sensibilidad sobre su valor.
     La sensibilización de variables no es análisis de riesgo. La evaluación del Corredor sensibiliza el VPN sólo sobre los valores de algunas variables (inversión inicial, costos de operación, e ingresos por comercio y plusvalía), y concluye que no identificó “riesgos extraordinarios” en el proyecto. No obstante, tanto los lineamientos de evaluación de asociaciones público-privadas (DOF, 2013) como el manual respectivo (SHCP, sf.) requieren que el análisis de riesgo incluya la utilización de tasas libres de riesgo, la identificación de las acciones de mitigación (fianzas, seguros, coberturas, etc.), y la identificación de los factores que alimentan el riesgo sistémico y sus probabilidades de ocurrencia. Dado que estas características están ausentes en la evaluación, el análisis de riesgo se encuentra prácticamente ausente.
     Utilización inadecuada de jerga técnica bien definida. La evaluación dice haber utilizado “precios sociales” en la evaluación de beneficios, pero realmente éstos están estimados con los precios de mercado observados en los Censos Económicos, por lo que tampoco atiende al manual de evaluación de rentabilidad social de APPs, pues éste define los precios sociales como aquellos que “incluyen el costo de oportunidad de utilizar un bien o servicio y que pueden diferir de los precios de mercado” (SHCP, sf., p. 226). Por otro lado, tergiversa la noción de excedente neto social al hacerla conceptualmente equivalente al ingreso comercial, de naturaleza privada.
     La evaluación determina que existe en déficit de espacios comerciales de alrededor de 124 mil m2 en la zona de influencia. No obstante, el estudio de mercado y la metodología para determinar ese déficit no se incluyen en los documentos referidos. Mientras no se pueda auditar, hay que decir que dicho supuesto aparece de forma ad-hoc para justificar “socialmente” el carácter eminentemente comercial del Corredor.
     A pesar de que los lineamientos de evaluación de APPs (DOF, 2013) requieren el análisis de las alternativas que también solucionen la problemática en cuestión, no existe ninguna evaluación financiera de las alternativas (i.e., no hacer nada, la intervención a nivel de calle, etc.) para establecer referentes de comparación financiera.
     El análisis costo-beneficio pareciera no haber sido elaborado por una entidad independiente que velara por el interés público, sino que fue elaborado por el Centro de Estudios Estratégicos del Tec de Monterrey, Campus Guadalajara, teniendo al consorcio constructor como cliente principal (Invex Constructores, Grupo Acosta Verde y Constructora Garza Ponce).

A modo de cierre
La agencia de inversiones del DF, ProCdMx, está promoviendo una intervención en el espacio público basándose en un análisis costo-beneficio que i) no toma en cuenta el carácter social de los impactos; ii) únicamente toma en cuenta los costos in situ y no considera los efectos negativos (externalidades negativas) que pueda generar a su alrededor; iii) presenta como “riqueza social” un flujo de beneficios en el que 93 pesos de cada 100 corresponden a beneficio comercial; iv) tiene una deficiente estimación del riesgo; v) no se apega a las prácticas requeridas tanto en los lineamientos como en el manual de evaluación de APPs de la SHCP; y vi) fue realizado, al parecer, a petición del constructor y no por una entidad independiente que tenga en mente el beneficio público. Por tales motivos, sin más, las afirmaciones respecto a la rentabilidad social del Corredor carecen de un sustento técnico robusto. En este sentido, es políticamente irresponsable promover la asignación de espacio público a un Corredor eminentemente comercial basado en un análisis caracterizado por mala técnica en la estimación de beneficios netos que son predominantemente privados. Tal y como está definido y evaluado en la información disponible, el Corredor es un riesgo que la Ciudad no se puede permitir correr.

Igualmente, alrededor del proyecto existe lo que puede definirse llanamente como publicidad engañosa a varios niveles. En un nivel técnico, por ejemplo, al aducir que el Corredor es socialmente rentable cuando realmente lo único evaluado es la rentabilidad privada; o en un nivel de difusión, con meros mensajes publicitarios sin sustento técnico en las cuentas de redes sociales oficiales del proyecto. Si bien quedan por definirse las responsabilidades de las autoridades involucradas en promover intervenciones urbanas con sustento técnico no-robusto y publicidad engañosa, se requiere la recomposición del proceso político de la intervención urbana en Chapultepec. Esto implica, primero, un nuevo proceso que no deje dudas de inicio sobre su apertura y transparencia; segundo, una evaluación de la rentabilidad social que tome en cuenta diferentes alternativas (incluyendo el tipo de financiamiento), que no esté basada en la rentabilidad privada como indicador suficiente, y que esté a cargo de una entidad independiente al consorcio constructor con el objetivo simple y claro de velar por el interés público.

* Carlos A. López Morales, economista (UNAM, CIDE, Rensselaer); profesor de la Facultad de Economía de la UNAM e investigador en temas de economía ambiental. Salvador Medina Ramírez. Economista/Urbanista. Actualmente labora en el Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo.

Memoria de cálculo:

Referencias:
  1. CCC, 2015, Página electrónica de difusión del Corredor Cultural Chapultepec, Gobierno del Distrito Federal. http://www.ccchapultepec.mx/descripcion/estudios/  Último acceso: 19/10/2015.
  2.  CEE-ITESM, 2015a, Estudio de Evaluación Socio-económica del Proyecto de Coinversión Corredor Chapultepec, Tecnológico de Monterrey, Acosta Verde, GP Construcción e Invex Constructores. Disponible en versión electrónica en: http://www.ccchapultepec.mx/wp-content/uploads/2015/08/1-TEC-Estudio-Socioecon%C3%B3mico-V06.pdf  Último acceso: 19/10/2015.
  3. CEE-ITESM, 2015b, Estudio de Evaluación Técnico-Financiera del Proyecto de Coinversión Corredor Chapultepec, Tecnológico de Monterrey, Acosta Verde, GP Construcción e Invex Constructores. Disponible en versión electrónica en: http://www.ccchapultepec.mx/wp-content/uploads/2015/08/2-TEC-T%C3%A9cn-Finan-Corredor-Chapultepec-240715-V06.pdf  Último acceso: 19/10/2015.
  4.  DOF, 2013, Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público-privada, disponible en: http://www.hacienda.gob.mx/LASHCP/MarcoJuridico/ProgramasYProyectosDeInversion/Lineamientos/lineamientos_app_31_dic_13.pdf  Último acceso 19/10/2015.
  5. SHCP, 2015, “Tasa social de descuento”, página electrónica:  http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/ppi/Paginas/TasaSocialdeDescuento.aspx  Último acceso: 19/10/2015.
  6. SHCP, sf., Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada, Disponible en: http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/ppi/ProyectosAPP/Manual%20APP%20221112.pdf Último acceso: 19/10/2015.

[i] Por ejemplo, todo parece señalar que el flujo de beneficios esperados en el futuro se mantiene constante debido a que no suponen ningún tipo de dinámica de crecimiento o inflacionaria. Esto contrasta con el estudio técnico-financiero (CEE-ITESM, 2015b) que supone una tasa de inflación del 3.5% para los flujos futuros. Si bien, este proceso de estimación es cuestionable, no afecta las conclusiones de esta nota. 

02 noviembre 2015

El gran pendiente de la agenda urbana del Distrito Federal: la participación democrática

En las últimas semanas ante las obras promovidas o permitidas por el GDF, ha despertado un enorme descontento entre diversos sectores de la población.  Esto va desde vecinos afectados por las mismas hasta grupos de expertos y profesionales interesados en el futuro de la ciudad.

El circuito interior, el Corredor Chapultepec, los cambios de usos de suelo en diversas colonias, grandes desarrollos inmobiliarios, segundos pisos, ZODES, entre otras obras, así lo atestiguan. En general hay un problema de que los beneficios de estas obras se encuentran focalizados, perjudicando en la mayor parte de los casos a los vecinos y a la población de la ciudad. Esto sin que haya herramientas institucionales para que la voz de los afectados sea tomada en cuenta. La descalificación ha sido continua, minimizando las protestas, tildándolos de “vecinocracia”, escudándose en estudios técnicos realizados a medida de la obra.  Gran parte de la población sólo ve decisiones verticales detrás de esto y no un “decidiendo juntos”, lema de la presente administración de Miguel Ángel Mancera en el DF. Esto crea un déficit democrático profundo, que resulta en oposición ciudadana a los proyectos urbanos.

Ante esta situación han surgido distintas propuestas para solucionar este problema. La primera, grupos de vecinos se encuentran promoviendo una moratoria urbana, es decir, que se detenga el desarrollo de grandes obras y desarrollos inmobiliarios hasta que haya un Programa General de Desarrollo Urbano (PGDU) actualizado. Sus razones son comprensibles, pues ejemplo tras ejemplo han resultado en afectaciones negativas para ellos y el último PGDU es de 2003. La moratoria se promueve mediante la aplicación de un mecanismo de  democracia directa: un plebicito vinculante (más información  aquí y aquí). Cabe aclarar que Ricardo Pascoe ya había propuesto también una moratoria urbana.

Esta propuesta ha sido retomada en parte por MORENA, que además retoma otras exigencias de grupos de vecinos, propone modificar la Ley de Desarrollo Urbano, derogar los artículos 40 y 41 de la misma ley (causantes de cambios de usos de suelo arbitrarios), además de modificar la norma 26 de vivienda social usada para la construcción de desarrollos inmobiliarios de forma irregular y cancelar todas las ZODES. También propone la instalación de mecanismos de participación ciudadana vinculatoria a toda obra inmobiliaria y en la modificación de los programas de desarrollo urbano.

Por su parte, el PRD-DF establece en su agenda legislativa una nueva Ley de Desarrollo Urbano,  reformar sus artículos 40 y 41 (del cual ya hay una iniciativa de decreto en la ALDF[i]); así como modificar la norma 26 de vivienda social. Además de que coincide con la actualización del PGDU-DF, con más de 12 años sin ser modificado. Aunque las propuestas del GDF han sido descalificada de inmediato por Vecinos Unidos y la ALDF ha pedido a Mancera que prorrogue la suspensión de la norma 26.

De las propuestas partidistas pareciera que sólo MORENA comprende que el problema es uno de democracia en la ciudad, que va más allá de la Ley de Desarrollo Urbano, las normas generales de ordenación, sino que implica la Ley de Participación Ciudadana; aunque pareciera que no tener claro que también se requiere modificar.

Esta última ley es en muchos sentidos arcaica y poco funcional para la planeación y  construcción de infraestructura y desarrollos urbanos. Si bien tiene definido mecanismos de participación, no especifica procedimientos o tiempos para su aplicación para este tipo de proyectos. Es en cierto modo “asamblearia” al promover los “comités vecinales” y así dificultar la participación de individuos aislados o grupos pequeños y, por lo tanto,  genera incentivos negativos a la creación de grupos clientelares. Incluso, tiene mecanismos absurdos de participación como  los “recorridos del Jefe Delegacional”, que implica que dicho funcionario realice un recorrido por las calles, se considera como un mecanismo de participación ciudadana. También está el caso de los “contralores ciudadanos”, que suelen carecer de capacitación para ejercer sus funciones. Esta falta de procesos claros y mecanismos de participación ciudadana incluso es contraproducente para ciertos desarrolladores inmobiliarios que se ven extorsionados por grupos de vecinos, para no hacer escándalo y puedan construir sin problema. 

Ahora bien, imaginemos que se modifica la Ley de Desarrollo Urbano y ahora se exige como obligación la participación ciudadana para todo proyecto inmobiliario y de infraestructura. Sin una modificación de la Ley de Participación Ciudadana se pueden dar ejercicios que no cumplan el objetivo, como sucede hasta hoy, con lo que no se cambiaría mucho de la situación actual e incrementaría únicamente el descontento ciudadano con estos proyectos, su oposición, y en última instancia con la democracia misma. De igual manera,  hay otros mecanismos para realizar obras y proyectos que no requieren pasar por mecanismos de control democrático, como las Asociaciones Público Privadas; situación que debe ser revertida. 

Esto no ha sido problematizado fondo y apremia que se trate, dado que de ello depende el futuro de la ciudad y de su construcción democrática. La participación ciudadana efectiva se requiere desde antes del inicio de un proyecto hasta en su seguimiento. Esto es de desde la elaboración del diagnóstico, la conceptualización de las soluciones, la ejecución de la obra, su implementación y su seguimiento. Debido a esto, la participación ciudadana no se puede encasillar en un solo momento ni en un método. Los procesos e los proyectos son largos y tienen diferentes etapas, por lo que se requieren diferentes métodos y niveles de involucramiento en cada etapa (Aquí se puede consultar un resumen de diferentes métodos).

Cuando se realice un diagnóstico no es adecuado ponerlo a votación entre la ciudadanía sí es o no correcto, por igual, cuando está prácticamente todo decidido tampoco es adecuado someter a votación de sí o no un proyecto; como  el caso del Corredor Chapultepec, que además se hace bajo un mecanismo no vinculatorio como es una consulta ciudadana. Es por ello que la participación ciudadana debe ser oportuna (desde el principio de todo proyecto), accesible (en términos de lenguaje), con información completa (que incluya beneficios, riesgos, daños, etc.), continua y abierta a lo largo de todo el proceso; de lo contrario son sólo ejercicios pseudo-democráticos.

Es así que también se requiere modifica la Ley de Participación Ciudadana, las facultades del Instituto Electoral de Distrito Federal (IEDF), y otras reglamentaciones relacionadas para lograr una participación ciudadana efectiva.

El ejemplo francés es remarcable para ello: Ahí “la consulta ciudadana a nivel urbano es una obligación legal en cualquier desarrollo o en los documentos de planificación oficiales, y el responsable de realizarla es el propietario del desarrollo, sea un agente público o privado. Esta disposición puede ser sancionada por el juez administrativo, por lo que hay una alta efectividad de su cumplimiento. La legislación no establece mecanismos para la consulta, pero faculta al órgano de representación municipal o intermunicipal a fijar sus propias medidas. La ley sólo establece que debe haber un diálogo, la necesidad de establecer las condiciones, y que el órgano de representación se pronunciará para determinar la carpeta final del proyecto(s) de que se trate. Además, existe una Comisión Nacional para el Debate Público para garantizar, cuando hay un gran proyecto de desarrollo, que los mecanismos de consulta se implementen correctamente. Su papel es también asesorar a los propietarios de un proyecto, las autoridades públicas y, de manera general, para emitir toda opinión y recomendación que facilite a desarrollar el diálogo con el público”.[ii]

En este sentido, y siguiendo el ejemplo francés, las modificaciones deberán establecer obligaciones, sugerir procesos y establecer la obligatoriedad durante todo el proceso de desarrollo de proyectos urbanos. Participación que  debería ser sancionada por el IEDF o aplicada, siempre bajo financiamiento de quien desea ejecutar la obra. A lo cual hay que sumar mejoras en los mecanismos “democráticos indirectos" (representación política, rendición de cuentas,  transparencia, procuración de justicia, entre otros) para que su efectividad no se vea limitada.

Esto conlleva el incremento de los tiempos y costos de ejecución de proyectos y obras de infraestructura e inmobiliarias, pero serían marginales. Por el contrario, sus beneficios serían amplios, desde permitir asegurar las inversiones, hasta incrementar la calidad de la gobernabilidad democrática[iii]. Incrementar la deliberación pública de la construcción de la ciudad sólo puede conllevar el fomento último de la democracia urbana y el bienestar general. Algo esencial para una ciudad cada vez más desigual por su construcción misma, como lo es hoy en día el Distrito Federal.




[i] Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 41 y el párrafo segundo de la fracción iii del artículo 42 y se adiciona el artículo 41 bis de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal; que remite el jefe de gobierno del Distrito Federal, Dr. Miguel Ángel Mancera Espinosa. ALDF. Gaceta Parlamentaria, 22 de septiembre de 2015.
[ii] Peñalva y Medina. (2014). Leyes que bloquean la ciudadanía. México: Nexos. Disponible en: http://www.nexos.com.mx/?p=22324
[iii] Para mayor información véase ITDP-CCC. (2014). Manual de participación en políticas de movilidad y desarrollo urbano. México: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo.

Publicado originalmente en La Brújula de Nexos