23 octubre 2016

Hoy No Circula, mitos y efectos adversos

El problema de la contaminación del aire en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) no es nuevo, tiene una historia de al menos 40 años (que nos lo recuerda Natalia Verónica Coloballes), y aunque existe un marco jurídico que demanda un derecho a un medio ambiente sano (como lo explica Anaid Velasco), el problema persiste. No por falta de políticas públicas, o por ser un ejemplo único en el mundo (como lo expone Paulina Gutiérrez), sino porque han tenido efectos negativos o porque no se ha avanzado en otras medias más agresivas. Hoy ante el resurgimiento de los problemas de la calidad del aire y de los cambios al programa Hoy No Circula (HNC) se plantearán nuevas medidas para reducir el problema. Por ello valdría replantearlos las ideas más comunes con respecto al HNC y las causas de la contaminación, para evitar cometer errores del pasado. 

La contaminación ha aumentado
El que se hayan declarado recientemente 7 contingencias ambientales por ozono no quiere decir que la contaminación haya aumentado tanto que regresásemos a los niveles de los noventas. Las concentraciones de ozono han disminuido y los niveles registrados este último año son similares a los años de 2009 y 2010.

El cambio más importante fue el nivel al cual se decreta la contingencia ambiental. Si antes se activaba la Fase 1 a los 190 puntos de ozono y 175 de PM10, hoy es a los 150 puntos de ambos contaminantes; que solía ser el nivel de “precontingencia”. Esto implica que bajo las nueva reglas en 2015 hubiésemos tenido 7 contingencias ambientales.

No se trata de minimizar el problema. Los cambios van en el sentido correcto, pues la polución por partículas suspendidas y ozono se asocian con 4,000 muertes prematuras y con 2.5 millones de días perdidos de trabajo al año en la ZMVM.[i] Esto indica que independientemente del nivel al cual se activa la contingencia ambiental, la calidad del aire que se respira o respiraba no es aceptable.

El Hoy No Circula (HNC) no reduce la contaminación
Si la contaminación la generan los autos, entonces, si circulan menos habrá menos contaminación. Esta es la premisa básica detrás del HNC, pero diversos estudios han encontrado justo que no contribuyó a la disminución de la contaminación, ni al incremento del uso del transporte público y terminó incentivado el crecimiento del parque vehicular.[ii] Los resultados no son sorprendentes si se toma en cuenta que mientras se implementó el HNC (a partir de 1989) se desmanteló a Ruta 100 (en 1989 se redujo a la mitad sus autobuses y en 1995 se declaró en quiebra[iii]), el único sistema autobuses integrados que ha tenido la Ciudad de México (DF), para ser sustituidos por microbuses. Al mismo tiempo que la ZMVM crecía sin planeación y alejada del transporte público masivo. Ante destinos alejados y la falta de alternativas al automóvil, las familias compraron uno  extra; y mientras fue modificando el HNC (con el uso de distintas calcomanías), se abarataron los autos de segunda mano haciéndolos accesibles para sectores de menores ingresos. Esto contribuyó a que el parque vehicular privado de la ZMVM creciera tanto que hoy se estima en más de 7.7 millones de unidades.[iv] Fenómeno que seguramente se ha  generado de nuevo con la versión del HNC de julio de 2014 y con el HNC emergente (abril-junio de 2016).

Resultados similares se pueden encontrar con las restricciones vehiculares en Bogotá, Sao Paulo o Pekín[v]. En realidad, otras medidas como mejora en las gasolinas, el programa de verificación vehicular (que acelero la compra de autos nuevos), mejores tecnologías en la industria automotriz o la relocalización de industrias fueron más relevantes en la reducción de la contaminación. 

La verificación vehicular es insuficiente
La versión del HNC implementada en julio de 2014 sugiere esto al renunciar  utilizar los niveles de emisiones para el otorgamiento de calcomanías y utilizar el año/modelo. Esto bajo el argumento de que muchos de quienes obtienen el engomado doble cero rebasan ya en circulación los límites permitidos. Esto probablemente se debe a la corrupción extendida que existe en los verificentros.  Se estima que hasta el 9.6% de los dueños de autos viejos pagan para pasar la verificación[vi] y sucede en el 70% de los verificentros. El proceso es sencillo. El operario del verificentro tiene que ingresas a mano los datos del vehículo, lo que le permite utilizar otro automóvil que no contamina y se registra su medición a nombre de un auto contaminante.

Por ello el nuevo método elegido de verificación utiliza el sistema OBD (Sistema de Diagnostico Abordo) incluido a partir de los modelos 2006. Esto implicaría que todos los verificentros tengan que utilizar esta tecnología y, aun así, el problema podría persistir en todos los modelos anteriores al 2006.

Asimismo, la nueva verificación incluirá al transporte público y de carga y tendría que incluir a motocicletas, que en muchos casos son más contaminantes que los autos, lo cual no hace Con el fin de lograr efectos contundentes con esta política. 

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) es la culpable de la contaminación
Se ha culpabilizado a la SCJN de que circulen más autos, de más tráfico y de ser responsable del problema. Esto es falso. La SCJN emitió una sentencia en julio de 2015, y posteriormente una jurisprudencia en octubre del mismo año, que al considerar el año de los vehículos y no las emisiones para emitir hologramas es violatorio de los derechos de no discriminación e igualdad.[vii] Esto implica que al mismo nivel de emisiones, mismo holograma, independientemente del año del vehículo. Dicha decisión sólo beneficiaba a quienes promovieran juicios de amparo.  

La decisión de apegarse a lo sentenciado por la SCJN fue de los encargados del HNC (a partir del 9 de julio de 2015), ya que si comenzaban a ampararse masivamente el nuevo programa fracasaría. El responsable fue quien elaboró dicho esquema sin tomar en cuenta a la Constitución y probablemente, como en el pasado, generó un incremento del número de autos.  

Los autos no son el problema, son los camiones y la industria
Esto podría ser cierto dependiendo de la óptica que se le mire. Si es por falta de buen transporte público lo es, si es porque contamina menos un auto que un autobús es cierto. Aunque si se compara la capacidad de transporte y los principales contaminantes que emiten la historia es otra. El transporte público emite menos (19% CO y 22% NOx del total de las emisiones) que los vehículos particulares (34% CO y 28% NOx) y que el conjunto de éstos con motos, taxis y pick ups (sumando 70% CO y 52% NOx en total). Siendo que el transporte público mueve el 56.2% de los viajes diarios de la ZMVM, mientras los vehículos particulares mueven sólo al 20%. Aún más sorprendente, los taxi que sólo realizan el 5.8% de los viajes[viii], generan 19% del CO  y 22% del NOX total (algo que seguro empeoraría si se le suman los vehículos de Uber y Cabify). No por ésta situación el transporte público debe carecer de mejor tecnología para disminuir la contaminación. En el caso del transporte de carga, es sin duda la principal fuente de partículas suspendidas menores a 2.5 micras. 

Ahora bien, las fuentes puntuales (industria) y áreas (polvo re-suspendido por el paso de vehículos, solventes, pinturas en aerosol, hidrocarburos no quemados de estufas, calentadores, etc.) son los principales emisores de Compuestos Orgánicos Volátiles  (COV), precursores del ozono, y de otros contaminantes como las partículas suspendidas.  

Distribución porcentual de emisiones por fuente en la ZMVM, 2012
FUENTES
PM10
PM2.5
SO2
CO
NOx
COT
COV
NH3
MÓVILES
11.4%
31.2%
8.7%
98.3%
87.7%
23.5%
31.6%
11.1%
Autos y SUV
2.1%
3.6%
4.0%
34.2%
28.6%
9.2%
12.5%
6.7%
Motos
0.3%
0.6%
0.1%
8.1%
1.4%
3.6%
4.8%
0.1%
Taxis
0.7%
1.2%
1.2%
18.8%
16.4%
2.8%
3.8%
2.2%
Transporte público
1.5%
4.3%
1.7%
18.9%
22.2%
3.9%
5.2%
1.1%
Pick ups y vehículos de carga hasta 3.8 t
0.4%
0.7%
0.9%
9.2%
5.8%
2.1%
2.9%
0.9%
Vehículos de carga mayores a 3.8 t y tractocamiones
7%
21%
1%
9%
13%
2%
2%
0%
PUNTUALES
21.6%
12.9%
85.4%
0.5%
5.6%
20.5%
27.6%
0.6%
ÁREA
63.0%
52.9%
5.9%
1.3%
5.2%
53.0%
36.5%
88.3%
VEGETACIÓN Y SUELOS
4.0%
3.1%


1.5%
3.0%
4.3%

TOTAL
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Fuente: Inventario de emisiones contaminantes y de efecto invernadero ZMVM 2012.
Nota: PM10: Partículas menores a 10 micras. PM2.5 Partículas menores a 2.5 micras. SO2: bióxido de azufre. Co: Monóxido de carbono. NOx: Óxidos de nitrógeno. COT: Compuestos orgánicos totales. COV: Compuestos orgánicos volátiles. NH3: Amoniaco.

Así, no basta con que las medidas abarquen a los automóviles particulares, tienen que abarcar a todo el parque vehicular, a la industria y llegar a la infraestructura y los mismos hogares. De lo contrario, las medidas que se tomen serán insuficientes. Por ejemplo, los vehículos generan el 87% de NOx y el 31% COV, y cuando se decreta el doble HNC en el que 40% del parque vehicular privado no circular, sólo se reduce el 35% de NOx y 13% de COV del total.[ix] En este sentido, es una medida que tiene poco efecto sobre los COV y que al “restarle” la competencia con los NOx, podría fomentar la producción última de ozono, irónicamente.[x]
 
El reglamento de tránsito, los topes y marchas son la causa de contaminación
Esto al hacer circular los autos más lentamente y/o causar embotellamientos; básicamente al impedir la circulación libre y rápida de los autos. Esto tiene sentido, pues a menor tiempo circulando y velocidades estables, el auto consume menos gasolina y genera menores emisiones. Sin embargo, esta visión ingenieril obvia el contexto social y económico de la ciudad, visiones parciales que de aplicarse son contraproducentes.

Por un lado, si la causa fuera el nuevo Reglamento de Tránsito (RT) supondríamos que este ha sido respetado por todos los automovilistas. De ser cierto, no se requerirían policías, radares y multas. También supondría que antes del reglamento se superaban las velocidades hoy establecidas (la mínima 20 km/h en zonas de hospitales)  cuando los datos hablan de que  la velocidad promedio de la Ciudad de México (DF) es de 15 km/h[xi]. Además, este reglamento sólo es aplicable a una parte de la ZMVM, la Ciudad de México, por lo que sus efectos son limitados. Incluso un auto con placas del Estado de México puede violar el reglamento de tránsito, ser fotomultado y no podrá ser sancionado por estar registrado en otra entidad federativa. 

Los 30 mil topes estimados[xii] en sólo la Ciudad de México (DF) se señalan como una causa más de la contaminación, al evitar no mantener una velocidad uniforme del auto especialmente en vías de alto flujo[xiii]. Si bien esto es  cierto hay un contexto urbano más amplio que debe ser tomado en cuenta. Por un lado, la Ciudad de México registra 14 mil accidentes viales, que causan 5,747 heridos y 337 fallecimientos al año en promedio (1997-2014[xiv]). Es por ello que el gobierno y vecinos los colocan por una cuestión de seguridad vial, de vida y muerte. Por otro lado, la mayor parte de los topes se encuentran en vías secundarías donde se tendría la obligación de respetar la velocidad establecida por el RT para evitar accidentes. Si se le respetará, serían innecesarios. Entonces, al retirarlos si podría reducir las emisiones en ciertos lugares, pero incrementarían el riesgo de accidentes y muertes. ¿Esta es una decisión de política pública aceptable? ¿Es correcto intercambiar unas ganancias marginales para la contaminación para intercambiarlas por mayores accidentes? Esta no parece ser la respuesta e incluso todo apunta a ser un error.
En cuanto a las marchas, sus efectos no son evidentes.  Éstas podrían aumentar los tiempos de traslado y congestionamientos, generando más contaminación. Al mismo tiempo, ante la presencia continua de marchas en la Ciudad de México y que suelen estar centradas en pocas rutas, existe cierta adaptación de parte de la población y del gobierno. Por ello, es muy probable que si se sabe con tiempo de las marchas, se cambie de ruta, se pospongan el viaje o se utilice otro medio como el transporte público; a menos que la marcha sea sorpresiva. Un pequeño análisis de Ek Francisco Garfias[xv] apunta en este sentido y da un resultado contra intuitivo. Las marchas se asocian a menores niveles de contaminación y más usuarios del metro. Como bien menciona “aumentar los costos de viajar en automóvil en un contexto en el que existen alternativas de transporte público de bajas emisiones puede llevar a una mejor calidad del aire”. Prohibirlas bajo motivos de contaminación se acercaría más a coartar un derecho democrático, que a garantizar un medio ambiente sano.
El transporte gratuito será un apoyo al programa HNC
Ante la aplicación del HNC emergente durante 3 meses se estableció la gratuidad de los autobuses RTP, de los trolebuses y el tren ligero. Una medida que parecería ayudar en momentos cuando se restringe el uso del automóvil, pero está lejos de resultar un alivio y generará efectos negativos al mismo transporte público. Es evidente que la decisión de utilizar el auto versus el transporte público no se debe a su costo. El trolebús y RTP de 3 a 5 pesos por viaje es mucho más barato que un litro de gasolina que supera los 13 pesos por litro. El uso del auto se debe a conveniencia, calidad y comodidad. Además, estos medios de transporte público tienen una cobertura limitada (no es metropolitana), y tan sólo transportan aproximadamente el 3% de los viajes de la Ciudad de México.[xvi] En el caso del trolebús sus rutas han sido desmanteladas en la última década[xvii], haciéndolo aún más limitado. Igualmente, son medios de transporte que al hacerlos gratuitos probablemente sólo se afecte más sus finanzas, pues se encuentran altamente subsidiados.

Se genera más contaminación en los municipios del  Estado de México de la ZMVM
Es difícil saber  geográficamente en dónde se originan las emisiones, en especial debido a las fuentes móviles. Un camión puede un día transitar por el centro de la ciudad y al día siguiente transitar por municipios del Estado de México. Aun así es posible clasificar las emisiones de acuerdo a la asignación de responsabilidades: en qué entidad están emplacados los vehículos o si corresponden a una responsabilidad federal, como tractocamiones, industria química o  generación de electricidad. 

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE EMISIONES DE LA ZMVM POR JURISDICCIÓN, 2012
JURISDICCIÓN
PM10
PM2.5
SO2
CO
NOx
COT
COV
NH3
CIUDAD DE MÉXICO
19%
23%
4%
37%
33%
26%
31%
37%
ESTADO DE MÉXICO
67%
50%
22%
59%
49%
60%
50%
63%
FEDERACIÓN
14%
27%
74%
4%
18%
14%
19%

Fuente: Inventario de emisiones contaminantes y de efecto invernadero ZMVM 2012.

De dicha clasificación se puede inferir que gran parte de la responsabilidad recae en el Estado de México en prácticamente todos los contaminantes y, en menor parte, en la Federación que es altamente responsable del dióxido de azufre. 

Aquí una gran paradoja. Buena parte del descontento se ha centrado en el gobierno de Miguel Ángel Mancera, siendo que el gobierno de Eruviel Ávila tiene más responsabilidades. Tanto en los precursores de ozono (NOx y COV) como en las partículas suspendidas. Esto tampoco quita peso a la responsabilidad del gobierno de la Ciudad de México, que en su discurso de erigirse como “ciudad” se le ha olvidado que el fenómeno urbano de la ZMVM es mucho más grande. Que funciona como un conjunto socioeconómico en donde la fragmentación institucional y la falta de coordinación han generado un problema mayor. Es difícil recordar cuando el gobierno de la “Ciudad de México” ha empujado políticas metropolitanas o abogado por el resto de la población de la urbe, en lugar de comportarse como una isla. Cuándo ha dejado de invertir en obras para los automóviles, detenido la enorme deforestación de la ciudad y mejorado todo el transporte público. Los resultados de esta falta de visión urbana y de cerrar los ojos ante la enorme negligencia del Estado de México y la Federación han dado como resultado el problema actual.

* * *

A manera de conclusión es poco comprensible el porqué empeñarse en continuar con una política como el HNC o continuar cometiendo diferentes fallos en el diseño de las políticas contra la contaminación ambiental. No solo eso, es claro que hoy se requiere replantearla todo hacía un enfoque de mayores desincentivos diarios al uso del auto (como gestión del estacionamiento, cargos por congestión, impuestos a la gasolina, incluso considerar poner un límite a su número.), mejor planeación urbana metropolitana y de movilidad sustentable. Lo que incluye un sistema de transporte público estructurado metropolitano. Esto pasa sin duda por reducir la fragmentación institucional de la ZMVM y reducir la corrupción. Solucionar esto también transformaría muchos otros aspectos de la ciudad para tener una calidad de vida aceptable en la misma.


[i] INE. (2005). Movilidad en la Ciudad: Transporte y Calidad de Vida. México: INE.
[ii] Gallego, et al. (2013). “The effect of transport policies on car use: Evidence from Latin American cities”.  Journal of Public Economics.  Riveros, Hector. (2009). “Análisis del Programa Hoy No Circula”. Revista Ciencias. México: UNAM. Davis, Lucas. (2008), “The effect of driving restrictions on air quality in Mexico City”. Journal of Politacal Economy. USA: The University of Chicago Press. Eskeland, Gunnar S. y Tarhan Feyzioglu. (1995). ‘Rationing Can Backfire: The “Day Without a Car” in Mexico City’. The World Bank Policy Research Departament, Policy Research Working Paper 1554.
[iii] Wirth, Clifford. (1997). “Transportation Policy in Mexico City: The Politics and Impacts of Privatization”,
Urban Affairs Review.
[iv] INEGI, Vehículos de motor registrados en circulación.
[v] Lin et al. (2011). “The Effects of Driving Restrictions on Air Quality: São Paulo, Bogotá, Beijing, and Tianjin.” Presentation at the 2011 AAEA & NAREA Joint Annual Meeting, Pittsburgh, Pennsylvania, 2011.
[vi] Olivia, Paulina. (2015). “Environmental Regulations and Corruption: Automobile Emissions in Mexico City2. Journal of Political Economy. USA: The University of Chicago Press.
[vii] Tesis: 2a./J. 125/2015 (10a.), Registro: 2010225, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 23, Octubre de 2015, Tomo II, Página: 2031.
[viii] Encuesta Origen Destino de la ZMVM, 2007.
[ix] Torres Jadón, Ricardo. (2016). “Los autos no son los principales culpables de la contaminación por ozono”. Animal Político. Disponible en: http://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2016/05/09/los-autos-no-son-los-principales-culpables-de-la-contaminacion-por-ozono/
[x] “De no tomarse medidas concretas, los niveles altos de ozono se van a Repetir año con año: CCA de la UNAM.” Boletín UNAM-DGCS-305.
[xi] Programa Integral de Movilidad 2013-2018 de la Ciudad de México. Gaceta Oficial del Distrito Federal No.1965 Bis. 15 de octubre de 2014.
[xii] El Universal. (4/4$2016). SSP: 30 mil topes en la Ciudad de México. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/articulo/metropoli/cdmx/2016/04/4/ssp-30-mil-topes-en-la-ciudad
[xiii] Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación del Distrito Federal. Comunicado SECITI/25/14
[xiv] Fuente: INEGI, Accidentes de tránsito terrestre en zonas urbanas y suburbanas
[xv] Garfias, Ek Francisco. (2016).  “Cuando hay marchas la calidad del aire en la Ciudad de México mejora”. Blog de la redacción de Nexos. Disponible en: http://redaccion.nexos.com.mx/?p=7672
[xvi] Encuesta Origen Destino de la ZMVM, 2007.
[xvii] Medina Ramírez, Salvador. (2013). “El rescate del trolebús”. Blog de la redacción de Nexos. Disponible en: http://redaccion.nexos.com.mx/?p=5906

Publicado originalmente en la Revista Nexos

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