31 diciembre 2017

La Ley de reconstrucción: la medicina antes que el diagnóstico


 La semana pasada se aprobó la Ley de Reconstrucción de la Ciudad de México, para hacer frente a los daños causados por el sismo del 19 de septiembre. La propuesta recibió numerosas críticas y su aprobación fue rechazada incluso por damnificados del sismo, que han salido a las calles a manifestarse en contra y  demandar apoyo gubernamental. Lo más polémico de la Ley son algunos de los mecanismos de financiamiento de reconstrucción de vivienda. Entre ellos destacan:
  1. El otorgamiento de créditos preferenciales a los damnificados, para que autofinancien su vivienda (Art. 54 y 64).
  2. El incremento de densidad, altura o número de viviendas de hasta el 35% en edificaciones colapsadas o a demoler, con el fin de autofinanciarse su reconstrucción con este extra, es decir, pagar con ello el crédito preferencial (Art. 38). Lo cual podría suceder incluso si el edificio no cumplía con la normatividad vigente de altura (Art. 39).
  3. La creación de un sistema de transferencia de potencialidades, es decir, el 35% extra autorizado podrá ser vendido para que otro desarrollo inmobiliario lo agregue (Art. 44).
  4. Apoyos gubernamentales directos (previo estudio socioeconómico) y/o utilizando los mecanismos anteriores para la reconstrucción de conjuntos habitacionales, vecindades y vivienda de bajos ingresos o precarias (Capítulo segundo, tercero y cuarto).
  5. Reposición de vivienda en zonas rurales, financiada mediante recursos públicos (Fondo de reconstrucción) y/o privados (Capítulo primero).

Sobre estos mecanismos la crítica se centra en que hay grupos vulnerables que podrían no acceder a un préstamo (como jubilados, desempleados o personas de bajos ingresos); que el incremento del 35% de forma discrecional lleva a burlar los planes de desarrollo urbano preexistentes, por lo que podría generar efectos indeseados ante la falta de servicios públicos (como falta de agua o mayor tráfico). Del mismo modo, que obvia los riesgos preexistentes en los lugares en que se colapsaron edificios, por lo que incluso podría ser razonable no reconstruir vivienda en algunos sitios. 

La respuesta a estas críticas ha sido que el mecanismo de incremento del 35% se realizará sólo en caso de que la mayoría de los propietarios (en caso de condominios) estén de acuerdo. Que la mayor parte de las viviendas serán reconstruidas de por el gobierno, en especial para grupos vulnerables y de bajos ingresos. Así como que los habitantes de los conjuntos habitacionales Multifamiliar Tlalpan y Girasoles no entraran en ningún esquema de crédito. Esto debido a que sus viviendas serán reparadas o sustituidas por el gobierno. A pesar de ello, queda las preguntas abiertas de ¿qué sucede si los propietarios de un condominio no desean y/o no pueden pagar los créditos preferenciales o no desean utilizar el incremento del 35% de altura, densidad o vivienda? ¿Se dejará a las personas en la calle? ¿Por qué convertir a los damnificados en deudores? 

A estas críticas habría que sumarle el tema de proceso. Un método para la recuperación de un desastre, después de superada la emergencia, es realizar tanto un diagnóstico amplio de los daños, como un censo detallado de los afectado y en función de ellos elaborar la respuesta. Esto es, se elaboran planes de reconstrucción con participación ciudadana, se implementan programas, se modifica la legislación y se toman las medidas de previsión para reducir los riesgos ante futuros desastres. Los mecanismos de financiamiento se crean en función del plan de reconstrucción y de las necesidades de la población (una versión más detallada de esto del Banco Mundial se puede consultar aquí).

Este tipo de proceso fue implementado en Chile como respuesta al sismo de 2010, donde se tomaron seis meses para levantar un censo y posteriormente en conjunto con los damnificados se elaboraron nuevos planes de desarrollo urbano para la reconstrucción de zonas afectadas. 

A la luz de lo que se considera buenas prácticas internacionales contrasta que se haya impulsado con tanta fuerza la aprobación de la ley, sin muchos de los anteriores elementos y con los mecanismos financieros para la reconstrucción ya establecidos, y a escasas dos semanas de haber sucedido el 19s.
En este sentido, hoy día no hay un diagnóstico oficial con información precisa de las afectaciones y los afectados. La Plataforma CDMX que debería de reunir la información con alimentación de los afectados, ha sido señalada en diversas notas de contener información errónea.  

Para la elaboración de la misma ley la participación de los damnificados no fue considerada, la transparencia al respecto ha sido cuestionada e incluso su aprobación fue realizada en viernes por la tarde (cuando la atención mediática y pública baja considerablemente).

El Atlas de Riesgos de la Ciudad de México no ha sido transparentado al público, se liberó un visualizador de algunos mapas de información, pero no el estudio y sus datos en el que se invirtieron 100 millones de pesos. La liberación precisa de información por parte de CENAPRED-UNAM con las grietas y fracturas de la Ciudad de México fue incluso fustigada por Miguel Ángel Mancera. Al mismo tiempo que se ha cuestionado la misma zonificación sísmica de la Ciudad de México.

La misma legislación aprobada es un tanto reactiva al respecto, pues mandata la creación de un censo (Capítulo séptimo), pero obliga a los afectados a autoregistrarse en la Plataforma CDMX para acceder a los apoyos y tienen sólo 90 días para hacerlo (Transitorio Vigésimo Primero). Además, de establecer la transparencia de la información y la actualización del Atlas de Riesgo y su liberación al púbico en 180 días (Transitorio Décimo Segundo), aunque no menciona nada de participación ciudadana. Sólo el decreto (Art. 8) que crea la Comisión para la Reconstrucción menciona que habrá un órgano consultivo, al cual se invitarán en casos específicos a miembros de la sociedad civil, sectores sociales y académicos (lo que no implica participación ciudadana).  Es decir, las buenas prácticas de proceso están completamente invertidas e incompletas. 

El gran riesgo de esta situación es que tanto sucedan arbitrariedades, fuera de toda planeación urbana y de gestión riesgos, que beneficien a desarrolladores inmobiliarios, como que no se atienda a los damnificados que se encuentran en las peores situaciones o se les someta a situaciones en las que terminen perdiendo aún más.

Finalmente, no es que fuera necesaria una ley para atender esta emergencia, se tomaron muchas acciones sin necesidad de dicha legislación. Bien podrían seguir tomándose estas medidas emergentes sin la misma. Por lo cual cabe preguntarse ¿Por qué la urgencia de recetar primero la medicina sin el diagnóstico y sin que el paciente (beneficiado) sea considerado? O tal vez sea mejor preguntarse ¿Quién en realidad es el beneficiado de esta ley en circunstancias de corrupción, incompetencia y tiempos electorales? No pareciera que los damnificados ni la ciudad. 

Nota: Este texto se hizo con base en el “Dictamen que presentan las comisiones unidas de administración pública local, presupuesto y cuenta pública y desarrollo e infraestructura urbana, por el que se expide el decreto por el que se expide la ley para la reconstrucción y recuperación de la Ciudad de México en una CDMX cada vez más resiliente”. Al momento de publicar este texto no se había publicado en la Gaceta Oficial del gobierno de la Ciudad de México la versión aprobada de la Ley de Reconstrucción.

Este  texto se publicó originalmente en La Brújula de Nexos.

30 diciembre 2017

Los efectos de la norma de eficiencia energética 4 años después



Autores: Maribel Caballero y Salvador Medina

En 2013 el gobierno mexicano aprobó la norma de eficiencia energética para autos nuevos (NOM-163-SEMARNAT-ENER-SCFI-2013), que tiene como finalidad incrementar el rendimiento del combustible en vehículos nuevos de hasta 3.8 toneladas, es decir, vehículos de pasajeros y camionetas ligeras (no utilizadas para carga). Esta norma se aprobó con el fin de reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y cumplir con los acuerdos internacionales de cambio climático.

De igual forma, las ventas de automóviles nuevos en México crecen rápidamente, al aumentar 13.6% de 2015 a 2016, muy por encima de la tasa de crecimiento promedio a nivel mundial (2.7%). Lo que implicará para México que este nuevo parque vehicular generará grandes retos de calidad del aire, como los problemas de contaminación en la Ciudad de México y su zona metropolitana, entre otras externalidades negativas. Motivos de peso para regular la eficiencia energética de los automóviles nuevos para reducir su impacto ambiental, a los cuales habría que sumar los ahorros al consumidor por tener autos más eficientes, que bajo el contexto del incremento del precio de los combustibles se añade a los beneficios que tiene dicha norma. 

La regulación mexicana de inicio se homologó a la regulación de Estados Unidos,  Corporate Average Fuel Economy (CAFE), quizás porque las metas a cumplir son menos estrictas en comparación con otras regulaciones, como lo muestra ICCT. Además de elegir la homologación a la regulación más laxa, se adoptaron metas menos ambiciosas, como un rendimiento estimado promedio de 14.9 kilómetros por litro (km/l) a cumplirse en 2016 y una normatividad más flexible, que le otorga a las armadoras instadas en México la posibilidad de reducir los costos de cumplimiento de la regulación mexicana a través del tipo de oferta de vehículos que inserta en el mercado. También existe el incentivo a homologarse con Estados Unidos, debido a la importancia de las exportaciones mexicanas, que según datos de AMIA, en 2016 se exportó el 77% del total de la producción de automotores a dicho país. 

Han pasado 4 años desde que fue aprobada dicha norma y con la información disponible se puede evaluar rápidamente sus resultados, de lo cual se desprende:

En términos generales, el rendimiento combinado para gasolina y diésel de los vehículos regulados creció en promedio 4% anual de 2012 a 2016, con un rendimiento promedio de 13.9 km/l para 2016. De manera particular, el rendimiento combinado en diésel pasó de 14 a 15.5 km/l de 2013 a 2016, puntaje suficiente para cumplir con la norma. Sin embargo, el rendimiento combinado de gasolina pasó de 12.3 km/l en 2013 a 13.8 km/l en 2016. Cabe señalar que los cálculos del rendimiento aquí presentados no se encuentran ponderados por nivel de ventas, como lo marca la norma[i]. Seguramente, con la ponderación por ventas y los descuentos marcados en la norma como son el esfuerzo anticipado, la introducción de tecnologías altamente eficientes y los sistemas eficientes de aire acondicionado, es posible acreditar la meta marcada por la regulación. Tal como muestran los datos del ICCT el rendimiento de vehículos de pasajeros alcanzo los 17 km/l y las camionetas ligeras los 13 km/l (Véase Gráfico 3 y 4)

Los resultados alcanzados se juzgan positivos, sin embargo, estos parecen deberse más al crecimiento tendencial de la eficiencia de la industria automotriz que a la misma norma. Por ejemplo, en el Gráfico 1a, se observa que desde 2011 hay una tendencia clara al crecimiento de la eficiencia, que no se ve modificada a partir de 2014, incluso parece estar estancada. Algo similar se observa en el Gráfico 1b.

Gráfico 1: Rendimiento del combustible de vehículos nuevos de hasta 3.8 ton, (km/l)
                      
            Fuente: Elaboración propia con base a INFOMEX, 2017.

Es importante añadir evidencia de los cambios positivos de la eficiencia por tipo de automotor. Primero, los autos subcompactos antes de la reforma y después de ella, mantienen una eficiencia promedio por encima de la meta establecida, llegando a 18.3 km/l[ii] en 2016. Segundo, la eficiencia de los autos compactos ha venido creciendo, aunque con tropiezos, pasando la meta establecida en 2015. Tercero, y quizás más interesante es el crecimiento en la eficiencia de 2011 a 2016 para los autos SUV, que crece en 20.7%, así como para las camionetas y Pickup grandes que aumentan su eficiencia en un 18%, véase Gráfico 2.

Gráfico 2: Eficiencia por tipo de automóvil nuevo en México, 2011-2016 (km/l)
Fuente: elaboración propia, con base a INFOMEX, 2017.

Ahora bien, de acuerdo a un reciente reporte de IEA, 2017 México es de los países con más bajos niveles de eficiencia vehicular para autos nuevos, en 2015, la eficiencia fue de 11.36 km/l, apenas sobre la eficiencia de Estados Unidos. Dicha diferencia no solo puede explicarse por el contraste en el consumo en ambos países. En Estados Unidos se privilegia la compra de motores grandes en los segmentos de autos medianos y grandes a diferencia del consumo mexicano, que prefiere automóviles pequeños y medianos. Entonces ¿qué está sucediendo? 

A nivel internacional, México tiene una eficiencia menor por 1.79 km/l en comparación al promedio mundial y se encuentra muy lejos, de 6 a 8 km/l, de alcanzar la eficiencia reportada en países como Francia, Italia, Turquía o Reino Unido (Véase Gráfico 3).

Gráfico 3: Eficiencia energética de automóviles nuevos 2015, países selectos (km/l)


                Fuente: elaboración propia, con base al documento IEA, 2017.

Otra cara de la moneda de la homologación al CAFE, es la que muestran recientes estudios metodológicos realizados por el ICCT, en donde se observa un desacoplamiento a futuro en las metas de eficiencia de México en comparación con los resultados esperados en Estados Unidos para 2025. En el Gráfico 4 y 5 se observa que la meta de nuestro vecino del norte es llegar a una eficiencia de 23 km/l para autos de pasajeros y 17 km/l para camionetas ligeras, mientras que México, al menos hasta ahora, permanecería en 17 km/l y 13 km/l respectivamente, alcanzados a penas en 2016, con los asegunes que esto implico.

Gráfico 4: Desempeño de eficiencia energética en vehículos de pasajeros y metas objetivo, diferentes países

Fuente: Cortesía de The International Council for Clean Transportation.

Gráfico 5: Desempeño de eficiencia energética de camionetas ligeras y metas objetivo, diferentes países


Fuente: Cortesía de The International Council for Clean Transportation.

Este año, deberá actualizarse la NOM-163-SEMARNAT-ENER-SCFI-2013 para establecer las metas a 2021. No obstante, hasta hoy no se ha hecho pública ninguna evaluación de la norma, que nos permita conocer de forma objetiva el cómo ha funcionado. Por el contrario, todo sugiere que se encuentra muy atrasada de las metas establecidas a futuro en otros países y también de Estados Unidos, cuando la norma está homologada a la de este país. Bajo esta situación llama la atención que la AMIA este proponiendo ahora metas a 2021 menores que las existentes hoy en nuestro vecino del norte (alcanzar a 2021 el nivel de 2020 de EUA, pero con ciertas reducciones en las exigencias). Por ello hoy se requiere una discusión pública al respecto, dada su importancia para la reducción de GEI, de contaminantes locales del aire, especialmente en las ciudades del país y para paliar el incremento del precio de la gasolina. Mantenernos con metas que garanticen el atraso tecnológico impedirá asegurar tanto los beneficios ambientales como los económicos que tanto requiere el país.


[i] Los datos desglosados por tipo de automóvil, no se encuentran disponibles al público.
[ii] El análisis de la eficiencia se realizó sin la ponderación por ventas.

Publicado originalmente en La Brújula de Nexos

29 diciembre 2017

La línea 7 del Metrobús: ¿Beneficios privados o públicos?


Es necesario decirlo desde la primera línea: la séptima línea de Metrobús sobre Avenida Paseo de la Reforma no es un buen proyecto para el beneficio público. Esto no implica que se tenga que detener su implementación, por el contario, al pasar por una de las avenidas más emblemáticas de la Ciudad y del país, tendría que ser enmendadas sus fallas y errores para ser un proyecto con los más altos estándares de planeación y operación. De tal forma que sea un poderoso ejemplo de cómo un buen transporte público masivo puede traer amplios beneficios sociales. Sin embargo, como hoy está pensando implementarse no será así, a pesar de lo que argumenta a su favor el gobierno de Mancera y otros a su favor. 

Esta nueva línea de Metrobús difícilmente logrará alcanzar varios de los objetivos esperados de un transporte público masivo: facilita los viajes en un tiempo adecuado, tiene una adecuada capacidad de transporte, es fiable, un precio adecuado a sus pasajeros, etcétera.  En gran medida por su diseño operacional y por los contratos detrás de este transporte público. 

La elección de los autobuses es lo primero a cuestionar, ya que no parece estar fundamentada en un análisis serio de las distintas tecnologías y tipos de autobuses disponibles en el mercado, y su relación con el resto del sistema Metrobús y la misma ciudad. La elección parece estar más relacionada con imagen, que por una valoración técnica. Para un sistema de transporte público masivo rápido, un autobús de dos pisos es una elección pobre en comparación con un autobús articulado (independiente del tipo de combustible que utilice y el motor). Este último tiene más capacidad (160 pasajeros vs. 130 del doble piso), al no ocupar espacio para una escalera y permitir que vayan personas paradas en todo el vehículo. A diferencia del autobús de doble piso en donde en teoría nadie podrá ir parado en la parte de arriba (aunque es dudable que eso suceda). Un autobús articulado no tiene los riesgos de seguridad al subir y bajar de un segundo piso, tampoco tiene problemas de accesibilidad (por la escalera), tiene mejores radios de giro, pueden tener mejor ascenso y descenso debido a que pueden tener puertas más grandes, así como pueden tener menor consumo de combustible. Además, de que pueden tener un costo mucho menor. Incluso, autobuses biarticulados (de piso bajo) sería compatible con la línea 5 de Metrobús, o bien, autobuses de puerta de ambos lados y piso mixto (como el bus dual de Transmilenio, aquí se puede ver un video de él) podrían circular en el resto de las líneas, generando un sistema flexible (en trayectos o en reordenamiento de capacidad de transporte). No obstante, hoy sabemos que son incompatibles para circular en otras líneas por la altura (ya tuvieron un accidente), a lo que hay que añadir una obviedad, en gran parte de la ciudad los autobuses de dos pisos no podrían circular debido a la enorme cantidad de cables y anuncios que inundan la ciudad (por su falta de control) y a los árboles.

Hay que agregar que la tarifa será más cara que el resto del sistema Metrobús (10 a 12 pesos, en comparación de 6 pesos en el resto del sistema), justificado bajo la compra de autobuses muy caros. Esto lleva al encarecimiento de los viajes en el mismo trayecto, algo que sucederá por partida doble. Por un lado, hoy existe un servicio de transporte público ofrecido por M1 (el servicio 76-A) que recorre de Indios Verdes a Santa Fe, por Paseo de la Reforma, por un costo de 4 pesos; con la implementación de Metrobús L7 esté al parecer desaparecerá. Lo que significaría incrementos de la tarifa de más del 300% en el trayecto de viaje. Por otro lado, el servicio de L7 sólo recorrerá el trayecto Indios Verdes- Periférico/Glorieta de Petróleos, y continuará en un futuro hasta Santa Fe con un servicio complementario (pues iniciará su operación sin éste ). Lo que generará muchas complicaciones de operación y muchos tendrán que tomar al menos dos autobuses y pagar dos pasajes distintos si quieren viajar a la zona de Santa Fe, encareciendo aún más su viaje tanto en tiempo como en costo. 


Fuente: M1.

Bien puede argumentarse que la implementación de una línea sin completarse (sin el servicio complementario) ya se ha hecho en el pasado, como en la línea 1 de Metrobús, que se extendió hasta el sur después de 3 años. La gran diferencia es que después de 12 años de implementarse la primera línea de Metrobús se ha acumulado gran cantidad de experiencia y conocimiento, y por lo que para la L7 pareciera un retroceso, como si no se hubiera aprendido nada (o se realiza a propósito). Sin añadir el problema de la falta de re ordenamiento de los microbuses que comparten carril con el Metrobús que amenazan en convertirlo en un servicio ineficiente.

Hay que destacar de lo anterior que se está eliminando una ruta del servicio público M1, una de las de mayor pasaje, a un operador privado, para que pueda recuperar su inversión (dado el costo de los autobuses). A diferencia de otras rutas de Metrobús, donde M1 sigue operando y, en especial, a pesar de la gran inversión pública en el carril confinado (1,312 millones de pesos presupuestados[i]) y en la compra de autobuses (999 millones de pesos de los 90 autobuses de doble piso[ii]). En otras palabras, se privatiza un servicio operado por el gobierno, con dinero público, sin un claro beneficio social, pues es un trayecto más corto y mucho más caro. 

Una reducción del bienestar público para garantizar la ganancia de un privado, también se repite con el tema de los parabuses que se instalaran. Estos fueron concesionados a la empresa Medios de Publicidad (filiar de JCDecaux), quien a cambio de instalarlos colocarán publicidad comercial en ellos, siendo un total de 898 anuncios (226 fijos, 148 digitales y 542 rotativos). De los cuales se estima obtendrá 1.07 mil millones de pesos en 10 años. La ciudad recibirá a cambio 115 millones de pesos de contraprestación (11.5 millones de pesos anuales) y podrá utilizar uno de cada 20 espacios publicitarios y uno de cada 10 digitales

Este trato además de cuestionable parece innecesario y malo. Lo primero, estos parabuses no deberían de presentar una gran erogación para el gobierno de la ciudad, dado el enorme tamaño de su presupuesto (199 mil millones de pesos para 2017), por lo que su concesión difícilmente estaría justificada por falta de recursos. ¿Cuál es la razón de beneficio público de ellos? Al parecer ninguna, pues como se ha visto en otros miles de parabuses a lo largo de la ciudad ni siquiera cuentan con un mapa del transporte público. Tal vez podrían llegar a justificarse bajo una lógica de subsidios cruzados, es decir, sirven para que el pasaje fuese menor, pero eso no es así. Asimismo, en términos estéticos y de patrimonio, su efecto sobre Paseo de la Reforma podría llegar a considerarse como contaminación visual. Este negocio tan bueno para Medios de Publicidad, por lo escaso que devuelve a la ciudad, ya ha levantado protestas de otras empresas de publicidad.   
Debe señalarse que, si bien hay otros temas polémicos sobre la L7 o en contra de su implementación, estos no deberían de impedir que se termine. La tala de árboles derivados de las obras de la L7 es un tema importante ante los problemas de contaminación de la ciudad, que puede ser subsanado si se reponen los árboles en la zona afectada y en mayor cuantía (algo que muchas veces no ha pasado). Mientras que los argumentos de que causará más contaminación o dañará el patrimonio histórico, han carecido de bases reales, a tal punto que hoy cuenta la obra con permisos de INHA y los autobuses tienen bajas emisiones. Lo único cierto siguen siendo las contradicciones del gobierno encabezado por Migue Ángel Mancera: mientras en la Cumbre de Alcaldes C40 el gobierno se comprometió a eliminar los vehículos a diésel en la ciudad a 2025, para reducir los efectos nocivos de la contaminación del aire, para la línea 7 del Metrobús se eligió esta tecnología. 

En cambio, los argumentos antes expuestos, si deben de hacernos cuestionar los supuestos beneficios sociales del Metrobús Línea 7 y las decisiones detrás de cada detalle que favorecen a los privados. No basta con que sea un medio de transporte amable con el medio ambiente y no dañe el patrimonio histórico, si encarece los viajes y extrae rentas de lo público para beneficio privado, los beneficios sociales se erosionan detrás de un greenwashing

Esto tiene que cambiar, pues la gran necesidad que tiene la población de la Ciudad de México y su zona metropolitana de mejorar el transporte público, generando equidad y sustentabilidad, no debe de anteponerse por colocar propaganda comercial y autobuses inadecuados para hacer brillar falsamente una marca de ciudad y a su administración.


[i]Aunque de acuerdo con la solicitud de información 0106000232017, la Secretaría de Finanzas de la Ciudad de México sólo han asignado 1,206 millones de pesos durante 2016-2017.
[ii] Hasta antes de la publicación de este texto no ha sido respondida la solicitud de información referente a si el gobierno de la ciudad participó o no con recursos para la compra de estos autobuses. 

Publicado originalmente en La Brújula de Nexos