22 julio 2017

Captura de plusvalías y contratos multianuales en la Constitución de la Ciudad de México



Por: Salvador Medina y Mónica Tapia*

Más allá de los datos anecdóticos sobre los faltistas, la enorme cantidad de iniciativas presentadas y el escaso tiempo para procesarlas, ha habido poca información sobre los debates fundamentales sucediendo en el seno del Constituyente de la Ciudad de México. El diseño de la Auditoria Superior, el Sistema Anti-Corrupción y las alcaldías, la desaparición del fuero, la gestión del agua y la planeación como temas sustanciales han pasado desapercibidos por la opinión pública. Aquí rescatamos dos temas fundamentales que moldearán la futura gobernanza en la Ciudad, y la relación entre actores: sector público, privado y social. Argumentamos a favor de una visión de fortalecer el Estado y su capacidad regulatoria, sin caer en la posición dogmática de que el gobierno tiene el monopolio del interés público y la prohibición de relaciones entre el sector público, social y privado por el riesgo a la privatización de los bienes públicos. Reconocemos, en cambio, que el interés público se puede construir a partir de reconocer las complejas interacciones de los actores no estatales y que los principios constitucionales, la regulación, la información y rendición de cuentas, la participación, y el debate público y democrático se convierten en garantías de estos procesos.

1.      La controversia sobre la “captura de plusvalía” [i]
Con la poca información que los ciudadanos tienen sobre los debates constituyentes, en días recientes se ha generado una controversia sobre una de las propuestas de la Constitución de la Ciudad de México relacionada con la “captura de plusvalías”, contenida en el artículo 21, Inciso C, Fracción 7 que menciona:

“Los incrementos en el valor del suelo derivados del proceso de urbanización, se considerarán parte de la riqueza pública de la ciudad. La ley regulará su aprovechamiento para restaurar los ecosistemas y las zonas degradadas de la ciudad”.

La controversia se ha visto plasmada en debates televisivos entre Constituyentes, en diversas notas en medios y una petición de “Change.org”, que expresa:

“…. No importa cuánto nos esforcemos por comprar un bien inmueble, todo el margen de valor que aumente con los años, comúnmente conocido como plusvalía, será propiedad y parte de la riqueza del Gobierno de la Ciudad de México, y según esto, serán usados para restaurar los ecosistemas de la Ciudad, es decir, ADIOS A LA PROPIEDAD PRIVADA!!!” (Sic)

Estos mensajes ya han circulado por redes sociales, alarmando con un uso maniqueo de la información con el objetivo de eliminar dicha propuesta, lo cual sería un retroceso en muchos sentidos. Expliquemos primero qué es la “captura de plusvalías” y por qué no es una mala propuesta, para después explicar sus limitaciones y cómo mejorarla.

Primero, la “captura de plusvalías” es un mecanismo usado en la mayoría de las ciudades del mundo y en México, conocida técnicamente como “mecanismos de captura de valor” y/o mecanismos de “contribución por mejoras”. Son instrumentos fiscales utilizados para financiar alguna obra o servicio público. La idea detrás es que las intervenciones públicas, como las inversiones en infraestructura, los cambios en programas y planes de desarrollo urbano y las nuevas regulaciones de uso de suelo y aumentan el valor del suelo en el área, al dar mayor accesibilidad a dicha área, mejorar la productividad, permitir mayores volúmenes de construcción o servicios y, en general, ofrecer una mejor calidad de vida en ese territorio cercano. Este incremento en el valor del suelo --conocido popularmente como plusvalía-- no se debe a las acciones del propietario sino al mejoramiento del entorno emprendido por el gobierno. Por ejemplo, la inversión pública que ha restaurado ríos urbanos (waterfront) en diversas ciudades ha aumentado el valor de comercios, restaurantes, edificios de vivienda y oficinas cercanas, que previamente eran evitados o valían poco porque sus ríos estaban contaminados o se usaban como drenajes.

Así, el valor agregado puede ser retenido por el propietario o puede ser recuperado por el gobierno para reinvertirlo en otros beneficios públicos. Dado que el incremento en el precio de las propiedades se dio gracias al uso de recursos públicos, el gobierno puede recaudar la “plusvalía” generada por su proyecto y ésta puede utilizarse para pagar endeudamiento relacionado al proyecto o para implementar nuevos proyectos (EPA 2013; Smolka y Furtado, 2001; Gihring, 2009).

En resumen, es un mecanismo, no sólo para recuperar la inversión de proyectos sino también para obtener recursos para continuar inversiones en mejoras públicas en la ciudad.  La captura de valor puede darse de tres formas, dependiendo del tipo de instrumento:

A) Creación de nuevos impuestos o contribuciones que capturen el valor. Se exigen contribuciones a los desarrolladores por un cambio normativo que les permita mayores derechos de desarrollo, como un bono de densidad o uso de suelo más productivo. Otra posibilidad es un esquema de “contribución de mejoras” donde los propietarios vecinos de cierta obra de infraestructura designada pagan cierto porcentaje de la misma, mediante recaudación fiscal. Esta “contribución de mejoras” se paga una única vez y depende de la cercanía con la obra de infraestructura (CONAVI, 2010).

B) Utilización de nuevos recursos recabados por un impuesto existente. Otro nuevo impuesto que grava el valor del suelo, generalmente como una reforma al impuesto predial existente. Este impuesto captura la plusvalía generada por las acciones públicas y, por otro, desincentiva la especulación, dado que es más caro retener predios subutilizados (Gihring, 2009).

C) Acuerdo público-privado donde el gobierno obtiene recursos por la venta o utilización de propiedad pública. Suele ser para un desarrollo inmobiliario alrededor de estaciones de transporte público o que incluso sean parte de éstas (Cervero y Murakami, 2008).  El gobierno puede vender o rentar la propiedad pública; en caso de venta, el pago de los desarrolladores es único y permite al gobierno invertir en nueva infraestructura. En el caso de renta, el ingreso es constante y ayuda al gobierno a pagar costos operacionales recurrentes (Zhao, et al., 2012).

Otra forma es cuando el gobierno promueve el desarrollo de vivienda, comercios y servicios en su propiedad sin invertir directamente, dado que la inversión es privada, y reciben ingresos por otorgar los derechos de desarrollo. Bajo este esquema de utilidad compartida, los ingresos que el gobierno obtiene pueden ser utilizados para financiar la infraestructura de transporte que da valor a las propiedades (Zhao, et al., 2012).

En Colombia, por ejemplo, la recuperación de plusvalías se hace mediante recaudación, gravando entre 30 y 50% el precio derivado de acciones gubernamentales.  Sin embargo, este pago se exige sólo cuando se solicita una licencia de construcción, un cambio de uso de suelo o una transferencia de dominio en la propiedad. Se puede pagar en efectivo o en especie, transfiriendo una porción del predio al gobierno. Los recursos recabados se destinan a infraestructura de transporte y sistemas de transporte masivo, mejora de espacios públicos, servicios públicos y equipamientos y compra de predios para proyectos de interés social.

Como aquí se lee, estos instrumentos no tienen que ver con “la expropiación y abolición de la propiedad privada” que el falso debate relaciona con la redacción del artículo sobre plusvalía de la Constitución de la Ciudad de México. Incluso, existen varios Estados en la República cuentan con instrumentos de captura de valor, según se muestra en el siguiente esquema.

EJEMPLOS DE INSTRUMENTOS DE CAPTURA DE VALOR EN MÉXICO
Fuente: Ramos, Quetzali y Paz, Felipe. (2015).

Aún más en la Ciudad de México, estos instrumentos se han utilizado en varias obras --que probablemente no han tenido buena aceptación, por razones que discutiremos en la siguiente sección --como la rehabilitación de Avenida Mazaryk, “que se llevó a cabo mediante contribuciones de mejoras con un pago único al finalizar el proyecto. El 64% de las contribuciones sería cubierto por 405 predios comerciales (menos del 4% del total), inmuebles habitacionales (hasta 250 metros de la obra) cubrirían el 25% y las restantes correrían a cargo de fondos públicos” (Ramos y Paz, 2015:52).

La Ciudad de México refleja la desigualdad del país, donde hay una enorme riqueza e hiriente pobreza, donde los servicios públicos son de baja calidad, donde se requiera grandes cantidades de inversión para modernizar, ampliar y mejorar sistemas de transporte público, habilitar áreas verdes y espacios públicos, conservar y restaurar ecosistemas. La Ciudad tiene una dimensión pública que todos requerimos reconocer, reflejado en el pacto social que la Constitución debe ser. Evidentemente, los particulares conservan su propiedad, pero a partir de inversiones públicas, su valor aumenta y al “compartir” ese valor se reinvierte en mayor inversión, creando círculos virtuosos entre inversión pública que atrae a más inversión privada. 

Ahora bien, lo cierto es que la propuesta de Constitución, es problemática en cuanto a su redacción y que al menos debería de considerar para ser más clara:

·         Utilizar un terminó técnico como “captura de valor” para evitar la confusión con el término popular de “plusvalía”.
·         Considerar que los mecanismos de captura de valor son múltiples y dependerán de cada situación.
·         Referirse a cambios de valor atribuibles a intervenciones gubernamentales, más que procesos de “urbanización”, que son mucho más amplios.
·         Establecer que la captura de valor también se pueda usar para financiar infraestructura, servicios y reducir desigualdades.

Durante esta semana se dictaminará una nueva redacción para subsanar los problemas iniciales de la redacción, que sólo han llevado a una controversia improductiva.

2.      La regulación de relaciones contractuales multianuales, el debate que nadie quiere dar
A diferencia del tema de plusvalía y a pesar de subyacer como causa de continuas controversias, conflictos sociales y pasivos financieros de la Ciudad, el proyecto de Constitución no mencionaba ni una sola palabra sobre el tema de los contratos multi-anuales. Aunque hay leyes para hacer “La Ciudad de México una ciudad más abierta”, entre 2008 y 2015 las modificaciones a la Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público permitieron otorgar concesiones, Asociaciones Público Privadas (APPs), contratos de Pagos por Prestación de Servicios (PPS) entre otros tratos, con procedimientos discrecionales y opacos, sin que exista a la fecha información confiable, registros públicos ni rendición de cuentas sobre ellas.

Así estos contratos multianuales se han otorgado a un grupo privilegiado de empresas en por lo menos: 1) la permuta de terrenos del Reclusorio Sur a la empresa COPRI ahora convertido en “Cumbres de Santa Fe” a cambio de construcción de Puentes de los Poetas, Santa Fe; 2) la Concesión de la Supervía (Puentes y Túneles de Periférico-San Jerónimo-La Malinche-Las Águilas-Santa Fe); 3) El Corredor Cultural Chapultepec, que fue cancelado y su concesión está en litigio, 4) los CETRAM (Centros de Transferencia Modal) – Zapata, El Rosario y Chapultepec; 5) Permisos Administrativos Temporales Revocables (PATR) de Espacios para Anuncios en Nodos Publicitarios (parabuses, kioskos de periódicos y flores, anuncios y buzones) y en el metro; 6) los parquímetros y el cobro de multas, arrastre y operación de grúas y colocación de inmovilizadores a vehículos en las calles; 7) la operación y el cobro de fotomultas; 8) la remodelación de Circuito Interior y el Deprimido Mixcoac; entre muchos otros tratos que ha hecho el gobierno de la ciudad.

La mayor parte de estos contratos se conocen cuando ya se han firmado y se publican en la Gaceta Oficial. Además de que su planeación y negociación es secreta, los permisos y trámites autorizados de modo exprés y el beneficio público escaso, no hay informes periódicos sobre el cumplimiento ni finanzas de estos acuerdos. En cambio, no existen contratos multianuales entre el sector público y el social, sino que las organizaciones ciudadanas reciben pequeños recursos anuales bajo unas reglas de operación muy precarias que se otorgan anualmente. En algunas ocasiones, existen convocatorias públicas y en otras son convenios y contratos anuales renovados según la discrecionalidad y voluntad del funcionario en turno.

La propuesta de MORENA había sido prohibir las alianzas público-privadas, pero dentro de sus miembros se reconocía --igual que en los demás partidos-- que era mejor regularlas. Sin embargo, nadie se atrevía a “poner el cascabel al gato”. La propuesta de #TúConstituyente, convertida en iniciativa y presentada en una audiencia en el Comisión de Buen Gobierno, contemplaba:

“Las autoridades son responsables y rectores de la buena administración. La ley regulará las responsabilidades en las relaciones contractuales multianuales entre el sector público, social, privado y organizaciones ciudadanas para mejorar el bienestar social y la gestión urbana, asegurando audiencias públicas, máxima publicidad y consultas vinculantes. Al terminar estas audiencias y/o consulta, siempre que no sean áreas estratégicas para el desarrollo, el Congreso o Concejo aprobará o no los términos de la Declaratoria de Necesidad y la planeación de estas relaciones contractuales multianuales. En caso de aprobación, la autoridad continuará el proceso de diseño, promoción y licitación de estos contratos según lo establezca la ley. En caso de cancelación, la autoridad podrá volver a presentar el problema y proyecto una vez que hayan transcurrido tres años. La ley regulará las siguientes fases del proceso sobre diseño, promoción, licitación y supervisión, así como las autoridades responsables de ejecutarlos.

También establecerá las modalidades, montos y procesos bajo los cuales el diseño, las condiciones y los mecanismos finales incluidos dentro de estas relaciones contractuales multianuales deberán ser aprobados por el Congreso o Concejos respectivo, así como la periodicidad y formatos de la supervisión y auditorías financieras y de resultados que se aplicarán. Estas relaciones deberán tener plena competencia entre contratantes, protección del interés y espacio público, adecuada distribución de riesgos y beneficios, plazos máximos de duración sin exceder los veinte años, las modalidades en que puedan ser revertidas o transferidas al gobierno, responsabilidad fiscal, protección de los derechos de los usuarios y la comunidad cercana, mecanismos de rendición de cuentas financieras e informes periódicos al Congreso o Concejo.”

En el dictamen final de la Comisión de Gobierno, estas ideas quedaron resumidas como una frase muy sintética y un párrafo en la exposición de motivos. Esto crea un nuevo paradigma de transparencia en la defensa del interés público y el manejo de los recursos públicos. El acceso a la información y debate democrático que las audiencias, las consultas vinculantes y la aprobación del Congreso (o Concejo de las alcaldías) durante la etapa de planeación deberían lograr condiciones para resguardar el interés público y distribuir mejor los riesgos y beneficios de estos contratos, así como su duración y potencial derogación. Separar esta etapa de planeación y hacerla de manera previa al diseño, promoción y licitación; también dará mayor certidumbre a las inversiones. Finalmente, la supervisión ciudadana y de sus representantes puede ayudar a certificar plazos máximos de duración y evaluar su desempeño en resultados, protección de usuarios y comunidad cercana y finanzas.

Finalmente, este punto del dictamen tuvo la aprobación de los Constituyentes de Movimiento Ciudadano, PRD, PRI y PAN, así como dos abstenciones de MORENA y un voto en contra (de MORENA). Falta aún la aprobación en el pleno de esta propuesta, que requerirá de 67 votos para quedar plasmada en la Constitución. El camino no termina ahí, sino que se requerirá además de que la Asamblea Legislativa de la Ciudad elabore la ley secundaria que regule con mayor detalle estos principios y procesos. Es un primer paso, que recoge la lucha y el aprendizaje ciudadano para que corregir vacíos utilizados para la corrupción y “cuevas de opacidad”. Es convertir en propuesta las múltiples protestas y creer que a veces los ciudadanos aún podemos influir y moldear el destino de esta Ciudad.  


*Salvador Medina es economista con maestría en urbanismo. Actualmente trabaja en proyectos de movilidad y desarrollo urbano desde la sociedad civil. Mónica Tapia Álvarez es politóloga, con maestrías en desarrollo social y miembro de El Colectivo #TúConstituyente


Referencias
·         Cervero, Robert y Jin Murakami. (2008). Rail + Property Development: A model of sustainable transit finance and urbanism. Berkeley: Institute for Transportation Studies.
·         CONAVI. (2010). Guía para la Redensificación Habitacional en la Ciudad Interior. México: CONAVI.
·         EPA. (2013). Infrastructure Financing Options for Transit-Oriented Development. Washington DC: EPA.
·         Gihring, Thomas. (2009). The value capture approach to stimulating Transit Oriented Development and financing transit station area improvements. Victoria, Canada: Victoria Transport Policy Institute.
·         Medina, Salvador y Veloz, Jimena. (2014a). Desarrollo Orientado al Transporte. México: ITDP.
·         Medina, Salvador y Veloz, Jimena. (2014b). Hacia una estrategia de Desarrollo Orientado al Transporte para el Distrito Federal. México: ITDP
·         Ramos, Quetzali y Paz, Felipe. (2015). Instrumentos para el desarrollo orientado al transporte. México: ITDP.
·         Smolka, Martim (2013). Implementing Value Capture in Latin America: Policies and Tools for Urban Development. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy.
·         Smolka, Martim y Fernanda Furtado. (2001). Recuperación de plusvalías en Latinoamérica: ¿bravura o bravata? En Martim Smolka y Fernanda Furtado (eds.), Recuperación de plusvalías en America Latina: alternativas para el desarrollo urbano. Santiago de Chile: Lincoln Institute for Land Policy.
·         Zhao, Zhirong Jerry, Kirti Vardhan Das y Kerstin Larson. (2012). Joint development as a value capture strategy for public transit finance. The Journal of Transport and Land Use 5 (1): 5-17. 


[i] Realizada con extractos del texto de Medina y Veloz (2014b). 

Texto publicado originalmente en La Brújula de Nexos

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